最高人民检察院前不久下发了《监狱巡回检察工作指引》,以进一步规范和深入推进监狱巡回检察工作,切实增强发现监狱监管执法深层次问题的能力,提升监狱巡回检察工作质效——
《监狱巡回检察工作指引》重点内容解读
为进一步规范和深入推进监狱巡回检察工作,切实增强发现监狱监管执法深层次问题的能力,提升监狱巡回检察工作质效,最高人民检察院下发了《监狱巡回检察工作指引》(下称《工作指引》)。为便于各地更好地理解掌握《工作指引》的主要内容,更好推动监狱巡回检察工作依法规范高质效开展,现将有关情况说明如下。
《工作指引》出台的背景
巡回检察制度是刑事执行检察监督方式的重大创新,是中国特色社会主义刑事执行检察制度的自我发展和完善,对提升检察机关刑事执行检察监督的整体质效,推动新时代监狱刑罚执行工作创新发展,推进平安中国、法治中国建设都具有重要意义。
监狱巡回检察制度从2018年5月开始试点以来,经过全国各级检察机关五年多的不断探索和积极推进,取得较好成效。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》对巡回检察工作作出专门要求,提出要健全对监狱、看守所等监管场所派驻检察与巡回检察相结合的工作机制。《2023—2027年检察改革工作规划》提出,完善派驻检察与巡回检察协同工作机制。
从2020年开始,最高检连续三年组织跨省监狱交叉巡回检察,结合扫黑除恶专项斗争、政法队伍教育整顿等主题,在对监狱刑罚执行和监管执法活动进行全面检察的同时,对检察机关研究谋划和部署落实刑事执行检察工作情况、派驻检察履职情况同步进行了检查,既发现了监狱在监管执法方面存在的突出问题,也发现了检察机关自身在监督履职过程中存在的问题和不足。
在巡回检察工作质效不断显现的同时,相关制度设计、工作标准等亟须进一步规范和明确,以提升巡回检察工作规范化水平,更好推动巡回检察工作全面高质量发展。2021年最高检制定《人民检察院巡回检察工作规定》(下称《工作规定》),为监狱巡回检察工作提供了根本遵循。近年来,随着刑事执行工作不断推向纵深,最高法、最高检等部门陆续联合出台了《关于加强减刑、假释案件实质化审理的意见》等规范性文件,监狱巡回检察工作面临新的形势,亟待实现新的突破。为充分适应实践工作的新变化,进一步规范监狱巡回检察工作的深入开展,充分发挥“利剑”作用,提升工作质效,最高检适时制定了《工作指引》,推动监狱巡回检察工作更加趋于规范、定型,迈上新台阶。
《工作指引》的主要特点
《工作指引》是近年来监狱巡回检察工作实践智慧的集中体现,既全面涵盖了监狱巡回检察工作的全过程,又突出强调发现深层次问题的明确目标。充分吸收各地开展监狱巡回检察工作的实践经验,具备很强的实战性和可操作性。
一是内容全面、重点突出。《工作指引》涵盖了巡回检察准备工作、刑罚执行检察、狱政管理检察、教育改造检察、检察履职和问题整改落实检查、巡回检察后期工作等巡回检察工作的全过程。既强调对监狱监管执法过程中的违法问题进行全面发现纠正,又突出对司法工作人员相关职务犯罪线索以及监狱干警等违规违法问题线索等深层次问题的发现和依照法定程序查处。
二是贴近实战、便于操作。从宏观上看,《工作指引》包含了从工作如何启动到工作总结收尾的全链条、各阶段,可以视为监狱巡回检察工作“一站式”操作指南,适应了“高质效办好每一个案件”的价值追求。不仅明确了相关检察重点、检察方法、注意事项等,还对涉及的相关工作文书进行了规定,在开展监狱巡回检察时可以直接套用。从微观上看,《工作指引》规定的检察内容、检察方法、线索发现是对监狱巡回检察一线工作先进做法的充分总结提炼。
三是回应实践、注重质效。《工作指引》对线索管理、案件材料的归档主体、工作质效评价等实践中反映的突出问题作出了有针对性的规定。如,规定“组成巡回检察组的人民检察院和组织实施巡回检察的人民检察院应当按照各自工作要求,分别做好卷宗归档工作”。又如,对巡回检察的质效评价也作出了导向性规定,突出数量与质量并重的评价原则,各地可以结合工作实际进一步探索完善。
需要关注的几个问题
《工作指引》充分展示了监狱巡回检察工作不断发展、完善和规范的动态过程,重点体现了最高检党组对此项工作的新要求,有针对性地丰富了实践中容易出现问题或发现线索的检察内容,充分融入了最新规范性文件的内容,在适用《工作指引》的过程中,要抓好对这些问题的贯彻落实。
(一)贯彻落实最高检党组对监狱巡回检察等工作的部署要求。按照最高人民检察院检察长应勇关于“高质效办好每一个案件”的总要求,专门增加关于监狱巡回检察质效评价的章节,提出要坚持系统观念、体系思维,注重全面评价,统筹好“有数量的质量”和“有质量的数量”之间的关系。案件质量评价指标体系对科学量化评价检察工作,提升检察履职质效发挥了重要引导作用,《工作指引》将《检察机关案件质量主要评价指标》中与刑事执行检察有关的严重违法行为监督纠正的指标内容纳入相关检察重点,切实发挥好案件质量重要评价指标的标尺作用,为提升检察履职能力提供目标和方向。
(二)对相关重点内容进行明确和强调。为进一步增强监狱巡回检察工作质效,《工作指引》对相关工作要求进行了明确。比如,要充分体现交叉巡回检察的高规格、高要求、高质效。《工作指引》在“巡回检察组织设置”部分增加规定,“省级院组织交叉巡回检察时,巡回检察组组长原则上由下一级人民检察院检察长担任”。为突出强调监狱巡回检察要重点发现司法工作人员相关职务犯罪线索,着力提升巡回检察力度和刚性,《工作指引》增加规定,“交叉巡回检察组成员应当包括2名以上检察侦查人员。其他方式的巡回检察也要结合工作开展情况适当配备检察侦查人员。”
再如,为发挥大数据对监狱巡回检察工作的促进作用,《工作指引》将大数据在巡回检察中的运用单列一章,提出要加大大数据与监狱巡回检察的深度融合,以监狱现有监管改造信息系统和“两网一线”为基础,加强检察内生数据的有效获取和应用,同时依法稳妥获取和应用外部数据,实现业务数字化和数字业务化。
(三)进一步丰富了实践中容易出现问题或发现线索的检察内容。如,在第一章第二节“信息研判和制定方案”中巡回检察组可以通过派驻检察室提前收集的材料部分,增加规定了派驻检察人员违规违纪清单、隔离审查罪犯名单、特殊岗位罪犯名单,撤销、撤回减刑假释罪犯名单,在调阅材料部分增加规定了“假释收监罪犯案卷”,上述名单材料直接反映了减刑、假释等案件办理中的异常情况,比较容易发现问题。又如,对第三章第三节“监管安全与分押分管检察”中,检察重点的第(四)项“监狱狱内侦查活动及办理狱内又犯罪案件是否符合规定”进行细化,增加规定“是否存在有案不立、压案不查、违法撤销案件、违法刑事和解,是否存在不依法、不及时对犯罪证据进行调取固定导致应当追诉的案件因证据灭失无法追诉等情况”。
同时,在原有规定“监狱监控存在不利于安全监管的死角,监控民警没有及时发现罪犯哄监闹监、打架斗殴等突发事件等,着重调查直接管理人员、监狱领导是否涉嫌玩忽职守、滥用职权犯罪线索”基础上增加规定“故意遮挡设施设备”,提醒检察人员不仅要注意因设置不合理而存在的监控死角,也要注意人为遮挡监控设备而放纵违法犯罪行为。
此外,罪犯外伤背后问题多发。《工作指引》在个别章节对罪犯外伤的相关内容进行了规定,首先在巡回检察准备工作中收集信息阶段,强调需要调取罪犯外伤人员名单;在监管安全与分押分管检察中明确要调阅罪犯外伤数据以及医疗档案;在通信会见与生活卫生检察中强调通过审查外伤档案等着重发现遗漏伤害案件处理等问题,有针对性地引导检察人员从罪犯外伤这一表象中深挖出职务犯罪问题。
(四)充分吸收最新规范性文件的相关内容。如,《工作指引》体现了《关于加强减刑、假释案件实质化审理的意见》最新要求,明确“通过认真审查考核分数的来源及其合理性”“对立功线索来源、技术革新、发明创造的专业能力和条件、有关部门出具的证明材料及相关证据材料等方面的审查”等实质性审查的方法。又如,《工作指引》明确了对《关于依法推进假释制度适用的指导意见》的最新规定落实情况的检察内容,“根据人民法院裁定免除罚金或者终结执行等对罪犯作出无财产性判项履行能力的认定是否准确、证据是否充分”,确保新的要求落实到位。
(作者分别为最高人民检察院第五检察厅厅长、副厅长、二级高级检察官)
[版面编辑：赵衡]
