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公益诉讼是指对损害国家和社会公共利益的违法行为，由法律规定的特定机关和组织向人民法院提起诉讼的制度。近年来，环境污染、国有资产流失、食品药品安全事故等侵害国家和社会公共利益的事件时有发生。由于社会公共利益辐射范围广、利益受众群体不特定，常常处于保护缺位的状态，用公益诉讼来维护公共利益的呼声越来越强烈。
2017年7月1日，《民事诉讼法》《行政诉讼法》正式确立检察公益诉讼制度，我市检察机关同期正式开始探索公益诉讼。一年多来，东莞检察机关公益诉讼工作取得不少成效，也面临着诸多挑战。
了不起的诉讼
去年7月至今，市两级检察机关共筛查公益诉讼案件线索140条，办理行政诉前案件54件，行政机关回复并整改40件，回复率高达100%
“没想到一纸建议书，推动了两座屠宰场的新建，从根本上解决了我市牛羊屠宰无固定场所、监管缺失的问题。”接到行政主管部门复函，市人民检察院民行科科长丁春波言语中难掩喜悦。
今年4月11日，我市出现屠宰牛只被注水事件，舆论沸腾。接到案件线索后，市两级检察院公益诉讼小组迅速组织办案力量进行深入调查，发现多个镇区屠宰场所集中呈现业务私自分包，承租户不按规定集中屠宰牛羊等违法违规现象。两级检察院分别从查处违法犯罪主体责任、完善规章制度、强调源头监管防范等方面向行政机关发出检察建议。“牛羊屠宰只能依附于现有的生猪屠宰场所进行，所以长期处于监管边缘地带。”谈起注水牛肉事件，丁春波说，根本问题就是我市未建成定点牛羊屠宰场所，出现监管漏洞。
行政主管部门对“注水牛肉案”发出的检察建议内容全部采纳，并开始在横沥、南城等镇街建设牛羊定点屠宰场，将牛羊屠宰纳入日常规范化监管渠道。
案件办完并得到回复，丁春波并未放松，她告诉记者，这是一起非常典型的案件，接下来民行科将认真梳理整个案件办理过程中的得失，为未来充分发挥公益诉讼作用积累经验。
■阿祥完成4个月拘役后，到曾经电鱼的河道投放鱼苗 受访单位供图
数据显示，去年7月至今，市两级检察机关共筛查公益诉讼案件线索140条，办理行政诉前案件54件，除14件尚在行政机关办理期，行政机关已回复并整改40件，回复采纳率高达100%；办理民事诉前案件6件，提起民事公益诉讼1件，刑事附带民事公益诉讼1件，支持起诉案件4件。
“很欣慰在依法追究被告人污染环境罪刑事责任的同时，能够通过行政公益诉讼诉前程序，督促相关部门加强监管，让当地水域生态环境不断得到修复。”提起“沙田渔民非法捕捞水产品案”，承办该案的东莞市第二市区人民检察院（以下简称“二区检”）民事行政检察部检察官刘适强表示，公益诉讼很给力，当事人阿祥完成4个月拘役后，出来做的第一件事，就是在检察、渔政、农林水务等人员的见证下，到曾经电鱼的河道投放鱼苗。
东莞市第三市区人民检察院（以下简称“三区检”）民事行政检察科科长谢雄章说，检察机关就应该较真。2015年6月初,李耀祥未经林业主管部门批准并核发采伐许可证,私自砍伐了18.5911立方米林木，后被检察机关提起公诉，法院判令李耀祥犯滥伐林木罪,单处罚金20000元。案结事未了，判决后，三区检再次到案发现场核査，发现林业资源被破坏后未补种林木。三区检向行政主管部门发出《检察建议书》，督促依法责令李耀祥补种林木。
没多久，行政主管部门对当事人李耀祥进行批评处罚，责令其在砍伐区补种滥伐株数五倍的树木，并复查以往所有此类刑事案件，对发现未进行补种复绿、恢复生态的，均督促相关的当事人限期复绿,确实无人复绿的纳入2018年植树造林计划中。行政主管部门还设立专人负责公益诉讼事宜，加强与检察机关的协作，共同提升了我市生态保护的格局。
破局需越“三道坎”
“本领恐慌”、案件办理难度大、缺少专项基金是影响公益诉讼发展的三个难题
公益诉讼是法律赋予检察机关的一项新的、重要的职能，涉及社会管理的方方面面、行政执法的各个环节，这对检察人员的理论素养、业务能力等均提出了新的更高的要求。运行一年多，成绩背后同样有着不少难题有待攻克，如案件线索成案率不高、缺少专项基金推动等。同时，检察官不但要以新角色去发现线索、搜集证据、审查案件、参与诉讼，还要精准掌握环保、食品安全、国土资源等新领域的专业知识，这对公益诉讼检察官自身而言都是不小的挑战。
此外，公益诉讼案件还存在着线索发现难、调查取证难的问题。目前，公益诉讼案件线索来源较为单一，大多为检察官在履职过程中发现，社会大众认知度不高，尚未形成全社会共同参与公益保护的格局。在调查取证过程中，由于检察机关介入公益诉讼具有时间上的相对滞后性，加之案件的专业性要求，在证据的收集与固定、损害的评估与鉴定等方面都存在一定困难。目前，公益诉讼调查取证往往还需要借助行政机关的专业支持。
“以注水牛肉案为例，如何根据线索举报，从专业角度将证据做实，就需要有食药监、农业局等部门专业人员的技术支持。”丁春波说。
更为头疼的是钱的问题。按照现行司法解释，检察机关提起公益诉讼时，应举证证明公益受损的事实,并提交侵权行为及行政违法行为导致公益受损的初步证据。检察机关提起公益诉讼工作对证据的要求更加严谨，必须达到准确充分的证明标准。因目前公益诉讼的范围涵盖的领域，大部分都超出检察人员专业领域，实务中必须依托第三方评估鉴定机构出具专业报告，并支付高昂费用。不仅检察机关拟督促和支持的社会团体缺乏专项费用，就连检察机关也没有专门款项，高昂的鉴定评估费、咨询费，这是目前开展公益诉讼工作面临的第三个难题。
东莞市环境科学学会是受检察机关支持第一个提起民事公益诉讼的社会组织，该学会提起的石碣偷排电镀案虽然顺利起诉，但整个公益诉讼程序走完，让人倍感艰辛。
“社会组织提起公益诉讼，前期的检验、鉴定费用，律师费以及为诉讼支出的其他费用数额不菲，这些钱从哪里来？胜诉后，形成的赔偿资金又将到哪儿去？二者都将影响环境公益诉讼制度的发展。前者，使部分符合主体资格的社会组织望而却步，影响其积极性。后者，或将影响公益诉讼制度本身的意义。”东莞市环境科学学会秘书长黄奂彦说。
若资金问题长期得不到解决，社会团体就算想继续做公益诉讼，也总有一天会做不下去。在黄奂彦看来，她一直盼望着政府尽快牵头制定公益诉讼的基金和扶持政策，推动社会团体真正融入公益诉讼这一大体制。
改革进行时
公益诉讼“三位一体”办案机制的试点，就是我市检察机关对公益诉讼改革进行实践探索的重要举措之一
“一年多的工作成效，说明公益诉讼是维护国家和社会公共利益、推进法治政府建设的一把利剑。但如何破解工作中的各项难题，充分用好这把利剑，成为了全市两级检察机关的当务之急。”市人民检察院党组书记、检察长来向东直言，要破题，改革创新势在必行。
虽然困难重重，但我市公益诉讼却依然在稳步推进，一年多的试行也让不少行政机关对公益诉讼有了新的认识。如市环保局、林业局等部门就设专人负责与检察机关对接公益诉讼事宜，及时与检察机关进行信息沟通，携手促进相关工作推进。
来向东说，接下来，市两级检察院将会进一步加强与政府及相关职能部门的沟通协调，促使各单位及时了解和掌握相关法律、法规、政策，打消行政机关的顾虑，在依法行政、依法治国、共同保护公益方面达成共识，形成监督与支持并重、司法与行政相配合的工作局面。同时，探索完善公益诉讼制度与监察委员会、行政机关、法院、社会组织等各相关主体维护国家和社会公共利益制度的有效衔接机制。
“与此同时，我们还将完善一体化机制和相关制度建设，探索公益诉讼与现代科技深度融合的办案模式，搭建立体多元信息搜集网络筛查案件线索，建立数据分析库，提高信息现代化水平，解决案件线索发现难、质量不高等问题。”来向东说。
来向东所阐述的众多探索思路并不是空谈，公益诉讼“三位一体”办案机制的试点，就是我市检察机关对公益诉讼改革进行实践探索的重要举措之一。
公益诉讼“三位一体”办案机制，是将涉及检察公益诉讼领域的刑事案件批捕、起诉与民事、行政公益诉讼职能合并，实行刑事责任、民事责任、行政责任一并审查。由同一办案人承担整个案件各项程序的办理工作，既统一了办案思路、节约了办案资源，又解决了办案监督点分散、时间交叉、进度不统一等问题；调查取证上，在刑事案件审查逮捕、审查起诉阶段，检察官就可根据案件需求提前介入引导，解决了“取证难”问题。实现了公益诉讼工作最佳效能，办案效率提高了，诉讼效果加强了，办案质量有了保障、诉讼功能得到了进一步发挥。
上个月，二区检31岁的检察官韩锐正式担任全市首个公益诉讼办案组的组长，但他却感觉“压力山大”，笑称自己一夜之间成为了全市检察机关的“头号小白鼠”。
韩锐负责的办案组正是试点公益诉讼“三位一体”办案机制的先锋，改革成败与否，将在他们身上得到最直观的体现。
9月10日，二区检完成各项准备工作后，正式运行公益诉讼“三位一体”办案机制，压力虽大，但韩锐却铆足了干劲。成立至今一个多月，办案组就听到了改革的“初啼”，他们仅用40天就搜集到了22条有效线索，相当于以往全院4个月的有效线索收集量。
除了二区检试水改革外，市检察院、一区检、三区检也有意识地在科室内部组建公益诉讼办案小组，一大批有冲劲、有能力的业务骨干因公益诉讼从各部门聚集在了一起。与此同时，市检察院还建立了公益诉讼专门人才培养长效机制……欲通过实践与学习淘出更多的执“剑”精英，为全面推动公益诉讼工作提前做好人才储备。
文/见习记者 王子玺 记者 李金健
