来源：法制日报
□本报记者张维□本报见习记者刘欣
近日，国家邮政局公布《快递市场管理办法（修订草案）》（征求意见稿）（以下简称征求意见稿）。因征求意见稿对近年来快递业面临的突出问题予以回应而备受关注。例如，增加了经营快递业务的企业未经用户同意不得擅自将快件投递到智能快递箱、快递服务站等快递末端服务设施，不得无正当理由以低于成本价格提供快递服务，快递运单不得完整显示自然人身份信息等规定。
多位专家在接受《法治日报》记者采访时认为，征求意见稿与时俱进，回应社会关切，有助于促进快递业持续健康、高质量发展。但同时，征求意见稿的一些规定有待进一步完善和细化，以提高实践中的可操作性。
解决大而不优快而不强问题
近年来，我国邮政快递业综合实力持续增强。国家邮政局的统计数据显示，2021年快递业务量首次突破1000亿件，连续8年稳居世界第一，日均服务用户近7亿人次，年新增就业保持在20万人以上，重点地区间快递服务全程时限缩短到58小时左右。
在这一成绩的背后，《快递市场管理办法》（以下简称《办法》）功不可没。《办法》于2008年7月公布施行，在2012年修改后沿用至今，对加强快递市场管理，维护国家安全和公共安全，保护用户合法权益，促进快递业健康发展发挥了重要作用。
就此次修改的背景而言，北京邮电大学邮政发展研究中心主任赵国君认为，“十四五”期间，经济发展转向高质量发展阶段，人民群众日益增长的寄递服务需求也愈发多元，行业也必须解决大而不优、快而不强问题，谋求高质量发展。
中国物流学会特约研究员杨达卿告诉记者，快递市场快速发展、多元化需求倒逼市场规范建立，是《办法》的修订背景。《办法》于2008年推出，2012年作了部分修改后，到目前已有近10年，其间，快递市场在技术创新、业态创新、需求升级等方面都发生了巨大变化，《办法》已经不能完全适应规范市场秩序和服务、保障消费者权益的新需求。
赵国君认为，此次调整系依据有关上位法规框架，在此基础上对现行办法作出的补充与完善，聚焦行业发展突出问题，以问题为导向，并有针对性地健全了相关制度与措施。从征求意见稿来看，对于快递市场各类主体的责权利，皆进行了有针对性的安排，以更好满足快递发展的新需求，目标是促进快递业高质量发展，使各类主体最终受益。
中国交通运输协会法律工作委员会专家组成员、泰和泰（北京）律师事务所高级合伙人刘汝忠认为，相比于《办法》，征求意见稿对于市场管理内容作了大幅完善，将企业从事快递业务经营、用户使用快递服务、监管机关的职责等都纳入其中，构建起了立体、全面、多层次的监管体系。从最直观的角度即篇幅来看，《办法》共7章52条，约5900字；而征求意见稿共10章80条，约10100字，“可见这次修订是对过去10年快递业迅速发展的回应与总结”。
不得擅自将快件放入快递箱
针对近年来对行业发展影响较大较普遍的低价竞争、刷单、快递末端投递不规范、快递员待遇待提升、加盟商管理有待进一步规范等问题，征求意见稿从维护公平竞争秩序，规定主体责权利等方面进行了全面安排与措施细化。其中对末端投递时出现的多种情况的规定，尤其引人关注。
征求意见稿提出，经营快递业务的企业未经用户同意，不得代为确认收到快件，不得擅自将快件投递到智能快递箱、快递服务站等快递末端服务设施。若因用户原因无法完成快件投递的，经营快递业务的企业应当与用户协商处理，需要产生原快递服务合同约定以外资费的，依照民事法律有关规定处理。其他法律、法规另有规定的，从其规定。而快递包装出现明显破损的，收件人可以当面查看内件物品的外观或者拒收快件。
当前在快递行业，用户当面验收、快递上楼到家等基本规范形同虚设，私自代签及擅自放快递柜、即使标注上楼也不理会的现象多发，引起广大消费者不满。杨达卿认为，征求意见稿的上述规定，正是为了解决快递配送未征得消费者同意，擅自寄存快递入柜的“懒人配送”模式所带来的问题。
征求意见稿还明确了相关法律责任，如经营快递业务的企业出现“未经用户同意以代为确认收到快件或者擅自使用智能快件箱、快递服务站等方式投递快件”情形的，由邮政管理部门责令改正，予以通报批评，并可处三千元以上一万元以下的罚款；情节严重的，处一万元以上三万元以下的罚款。对直接责任人员，由邮政管理部门予以警告，并可处一千元以下罚款；情节严重的，处一千元以上三千元以下的罚款。
在赵国君看来，企业和用户对此会有不同的感受，“从企业角度，可能认为若按此操作，快件投递量会大幅下降，成本上升、快递员工作强度加大；从用户角度来看，此条可对擅投快件于智能快件箱等非指定地址进行制约，但同时若用户收件量较大，则工作时间势必要受到诸多确认电话的打扰”。
为此，赵国君建议，企业要针对实际，因地制宜，制定相应服务规范，以实现高质量发展。可针对不同快递的类型，与用户约定相应的投递方式，例如，对于普通低值非保价非生鲜易碎等品类，可以与用户一次性确认，约定一定期间内快件的投递方式与地点，在此期间无须再确认，皆以此约定执行；对于高价值或需当面验收的特殊品类快件，快递员与用户再根据实际进行投递前的确认等。
有待完善细化增强可操作性
征求意见稿中还有一些亮点值得关注。
在刘汝忠看来，征求意见稿增加了从业人员权益保障一章，从劳动报酬、劳动条件、劳动保护、职业培训、职业发展、社会保险等方面规定了快递从业人员的合法权益。
同时，“近年来尤其是个人信息保护法施行以来，对公民的个人信息保护成为各个行业普遍应遵守的义务，而快递行业是个人信息泄露、贩卖的‘重灾区’，征求意见稿对此也规定了监管措施和处罚手段。”刘汝忠说，征求意见稿规定快递运单不得完整显示自然人身份信息，施行之后，用户信息会进行脱敏处理，届时，将有效遏制贩卖用户信息的违法现象。
杨达卿补充道，针对近年来部分快递网点和制假贩假窝点联合造假海淘商品，损害消费者利益的行为，征求意见稿明确不得虚构快递服务信息或者配合他人非法活动提供快递服务，这有助于遏制快递企业提供虚假跨境快递信息。针对近年来国内快递市场出现的恶性低价战问题，征求意见稿在解决快递内卷化竞争上，对经营快递业务的企业及其从业人员提出要求：不得“无正当理由以低于成本价格提供快递服务”。
“从立法的过程来说，征求意见只是制定部门规章的一个阶段，后续应该对征求的意见组织分析论证，必要时对征求意见稿作出相应的修改，因此，其对现实的指导意义还有待观察。”刘汝忠认为，仅从现有内容来看，征求意见稿也意义深远，有助于推动快递行业高质量发展，有利于保障用户、快递企业、快递从业人员的合法权益；也有利于推动依法行政、科学执法。
赵国君说，修订意见稿目前正在征求意见，有些不易操作或不明晰的地方应予以关注。如征求意见稿第十一条，邮政管理部门支持和引导经营快递业务的企业优化快递服务网络布局，在大型车站、码头、机场等交通枢纽配套建设快件运输通道和接驳场所，在重点口岸建设快件进出境设施，在住宅小区、商业楼宇、高等院校设置快件收投服务场所、智能收投设施，在农村、边远地区发展快递服务网络。这些支持与引导性的规定，仅通过邮政管理部门恐难以实现，应体现与相关部门的联合与协作。
刘汝忠建议，征求意见稿有若干处提到“正当”，如“非正当目的”“无正当理由”“谋取不正当利益”等，但实际上，“正当”本身是一个含义广泛的词语，某些学者认为，正当性与合法性是同一层次的概念，将“正当”用于某一具体的法律条款，作为假定或行为模式的内容，可能无法有效发挥法律的指引、评价作用，建议对此进一步完善。
