来源：法制日报
□本报记者蒲晓磊
7月23日，工业和信息化部召开互联网行业专项整治行动动员部署电视电话会议，正式启动为期半年的专项整治行动。
专项整治行动聚焦扰乱市场秩序、侵害用户权益、威胁数据安全、违反资源和资质管理规定四方面8类问题，涉及22个具体场景。在侵害用户权益方面，重点整治应用软件启动弹窗欺骗误导用户、强制提供个性化服务等问题，包括弹窗整屏为跳转链接、定向推送时提供虚假关闭按钮等场景。
打开App时弹出的开屏广告，无法跳转只能看完；有的没有关闭标志，用户只能“干瞪眼”；有的关闭标志十分隐蔽，很难找到；有的设置虚假关闭按钮，诱导用户点击……弹窗广告已成为网络世界的“牛皮癣”。
近年来，针对弹窗广告问题，监管部门多次进行整治，并取得了一定效果。然而，整治过后这些乱象又会“死灰复燃”。
全国政协委员、安徽省律师协会副会长周世虹近日接受《法治日报》记者采访时建议，尽快修改广告法第四十四条，转变立法理念，正本清源，厘清广大网络用户和网络广告发布者、经营者的权利义务关系，改变广告发布和用户关闭的逻辑关系。规定互联网广告应当在规定或指定页面发布、发送，让广大用户自主选择是否点击开启按钮浏览广告。同时，提高罚款数额，增加信用惩戒和市场准入方面的惩罚。
用户不堪骚扰却又无可奈何
降价促销的购物信息、内容低俗的文章图片、点击关闭按钮却被误导打开的网页游戏……突现眼前却很难关掉的弹窗广告，让用户不堪其扰却又无可奈何。
7月18日，江苏省消保委通报了《PC端应用软件网络弹窗调查报告》，从调查反映的情况看，近八成消费者遇到网络弹窗、装机工具类问题突出；网络弹窗存在内容违法情况，涉及虚假宣传、色情低俗等；多款软件弹窗无法一键关闭；部分软件无法设置弹出周期，永久关闭难实现；六成消费者经常遭遇捆绑安装问题。
周世虹指出，弹窗广告频繁跳出，直接影响和干扰了广大网络用户的工作和生活，令人深恶痛绝。部分弹窗广告还存在色情、赌博、暴力甚至诱导自杀等违法信息，严重影响青少年身心健康，已经成为网络“毒窗”。不仅如此，部分弹窗广告发布者、经营者还会使用非法手段搜索并分析网络用户的上网行为数据，量身定制弹窗广告，实行精准定位、精准推送，强迫用户接收或者点击弹窗，扰民的同时还涉嫌盗用用户信息、侵犯个人隐私。
“由于市场需求高、报价低、违法成本低等原因，弹窗广告始终难以根治，已经形成完整的产业链，成为部分网站和不法分子的主要营利来源。”周世虹说。
近年来，工信部、全国“扫黄打非”办公室等监管部门多次对弹窗广告进行整治。
在国新办7月16日召开的新闻发布会上，工信部相关负责人公布了开展App弹窗骚扰用户问题专项整治的情况。据统计，今年二季度App开屏弹窗信息投诉量环比下降50%；用户使用量排名前100位的App，开屏信息难以关闭问题发现率由69%下降到1%，而利用弹窗误导用户点击跳转问题的发现率，由90%下降至12%。
修改广告法明确自主选择权
近年来，在监管部门对弹窗广告进行整治时，相关企业的确会收敛不法行为，但专项行动过后乱象很快又会继续。
“部分弹窗广告存在的关闭标识不显著、诱导用户点击等行为，已经违反了互联网管理的一些法律法规。”中国政法大学传播法研究中心副主任朱巍说。
我国广告法规定，利用互联网发布、发送广告，不得影响用户正常使用网络。在互联网页面以弹出等形式发布的广告，应当显著标明关闭标识，确保一键关闭。
《互联网广告管理暂行办法》也规定，利用互联网发布、发送广告，不得影响用户正常使用网络。在互联网页面以弹出等形式发布的广告，应当显著标明关闭标志，确保一键关闭。不得以欺骗方式诱使用户点击广告内容。未经允许，不得在用户发送的电子邮件中附加广告或者广告链接。
尽管相关法律法规作出了规定，但面对弹窗广告的侵扰，绝大部分用户除了吐槽和抱怨外，没有更好的办法解决这一问题。
“因为这方面的监管很难，更多的是依赖用户举报。然而，大多数用户不知道如何举报这些弹窗广告，尤其是对于不知道从哪里弹出的广告，更是难以发现这些广告弹出的源头。”广东财经大学法学院教授姚志伟说。
周世虹认为，广告法第四十四条从形式上保证了网络用户的选择权，实质上是给用户设置了义务，即用户必须手动关闭，否则就必须接受或者默认，“这一规定赋予了广告发布者发布弹窗广告的权利，却给广大互联网用户设置了关闭弹窗广告的义务，客观上剥夺了用户的自主选择权，导致用户无法绕开、无力规避、被迫接受，显然不妥”。
周世虹建议，尽快修改广告法第四十四条，转变立法理念，明确用户的自主选择权，让广大用户自主选择是否点击开启按钮浏览广告。
提高罚款数额进行信用惩戒
根据广告法第六十三条第二款规定，违反本法第四十四条第二款规定，利用互联网发布广告，未显著标明关闭标志，确保一键关闭的，由市场监督管理部门责令改正，对广告主处5000元以上3万元以下的罚款。
周世虹认为，这一规定只能惩罚广告主，对互联网广告经营者、广告发布者和互联网信息服务提供者等负责实施运营的主体却没有规定责任和处罚。对此，建议作出有针对性的修改。
中国政法大学教授刘文杰同样建议，对相关法律规定加以细化，例如，除了对违法弹窗的广告主，还应当对弹窗广告的发布者（可能是广告主自身，也可能是网站或软件提供者）施以法律制裁。
在周世虹看来，惩罚力度不够也是导致弹窗广告乱象频发的一个重要原因，“按照上述规定，对广告主处罚的上限仅为3万元，这样的金额与其获利相比几乎可以忽略不计，难以起到惩罚和震慑效果。建议加大处罚力度，提高罚款数额，增加信用惩戒和市场准入方面的惩罚”。
中国市场监管学会理事张韬指出，针对弹窗广告存在的诸多问题进行治理，应当遵循多管齐下、多措并举的治理方式，建立完善、科学、合理的管控机制。一方面，在进行前端（事前）控制时，应当完善相关法律法规，明确互联网广告主、广告经营者、广告发布者各自的权责界限，加大处罚力度，以警示相关经营者；另一方面，应加强监管，定期或不定期开展专项整治行动；不断拓宽用户举报渠道、畅通机制；相关部门也有必要进一步加强技术投入，主动就互联网违法违规弹窗广告进行捕捉与整治。
