生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计。2018年至2022年,检察机关立案办理生态环境和资源保护领域公益诉讼案件39.5万件,年均上升12.5%。在办案数量上升的同时,生态环境损害赔偿金的应用也随之增多。在实践中,生态环境损害赔偿金由谁管理、怎样管理以及如何使用,目前尚无明确法律规定,实践中也是争议不断,在一定程度上影响了生态环境损害赔偿金的管理、使用效果,制约了相关主体提起生态环境保护公益诉讼的积极性。笔者认为,检察机关作为法律监督机关和生态环境保护公益诉讼的主要提起者,应在生态环境保护公益诉讼损害赔偿金的管理使用中扮演以下三重角色。
一是建立生态环境损害赔偿金管理制度的推动者。当前,各地对于生态环境损害赔偿金的管理模式各不相同,主要有以法院、检察院为主体的司法管理模式,以生态环境、林业等部门为主体的行政机关管理模式,基金会和信托管理模式等。由于我国检察公益诉讼制度全面推行仅六年多时间,法律法规尚不健全,经验积累不足,一些地方对于生态环境损害赔偿金的重视程度不高,缺乏具体的管理制度,法院、检察院在生态环境损害赔偿金的管理上也存在相互推诿的情况,大量的生态环境损害赔偿金处于休眠状态。检察机关作为公共利益代表,应针对当前生态环境损害赔偿金收取率低、管理使用不一、使用效果不理想的实际,主动担当作为,积极与地方党委、政府协调,与财政、法院、生态环境等部门沟通联系,推动建立生态环境损害赔偿金管理制度,统一资金管理模式、使用途径、使用程序、监督评估方式、考核激励等,使生态环境损害赔偿金最大限度地用于生态环境保护。同时,检察机关要注重加强理论研究,大胆探索创新,为加强公益诉讼损害赔偿金管理顶层设计提供基层鲜活经验。
二是生态环境损害赔偿金足额到位的主导者。提起生态环境保护公益诉讼的目的,除了惩罚破坏环境者,还有将受损生态环境恢复到基线水平或者符合生态环境质量标准要求,让社会公共利益得到有效救济。因此,检察机关应当将追偿生态环境损害赔偿金贯穿到公益诉讼案件立案、调查、起诉、出庭、执行各个环节,全程跟踪。首先,要将被告人履行生态环境损害赔偿责任纳入认罪认罚工作,对被告人在判决前主动交纳赔偿金的,将此作为从宽处理的重要情节予以充分考虑。其次,探索生态环境损害赔偿保证金提存公证制度。公益诉讼案件侵权人(被告)在诉前或判决生效前自愿承担生态修复责任的,可以申请缴纳公益诉讼赔偿保证金,由检察机关协调公证部门进行提存监管,切实破解公益诉讼损害赔偿金执行难题。再次,探索公益诉讼赔偿财产保全制度。根据《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》,检察机关办理公益诉讼案件,需要采取证据保全措施的,依照民事诉讼法、行政诉讼法相关规定办理。同时,最高人民法院出台的《关于人民法院办理财产保全案件若干问题的规定》中规定,对检察院提起的公益诉讼涉及损害赔偿的,不要求提供担保。为防止被告转移、隐匿财产,逃避执行,检察机关应注意落实好相关法律规定,尽可能在办理生态环境保护公益诉讼案件过程中申请适用财产保全措施,确保判决得到有效执行。最后,要强化执行跟踪监督。当检察机关发现法院在公益诉讼案件判决生效后,不依法移送执行或者执行活动违反法律规定的,应当依法向同级法院提出检察建议;发现审判人员和执行人员违法渎职、侵害社会公共利益相关线索的,应及时移送职务犯罪侦查部门。
三是生态环境损害赔偿金使用的监督者。如果说在检察机关提起生态环境保护公益诉讼中,诉请生态环境损害赔偿、监督赔偿金是否执行到位是“上半篇文章”的话,那么,监督赔偿金是否真正有效用于生态环境修复则是“后半篇文章”,两者不可偏废,否则公益保护目的无法实现。因此,检察机关不仅要充分履行生态环境保护公益诉讼、追偿赔偿金的检察责任,而且要高度关注生态环境损害赔偿金的使用,确保其真正用于受损生态环境修复。首先,要增强判决的可操作性。检察机关在提起公益诉讼时,要注重与相关行政机关研究制定具体的修复方案,在向法院提出赔偿请求时一并提出,为法院判决提供参考。当法院判决确定的修复方案不合理时,检察机关可以提出检察建议或提出抗诉。其次,检察机关要格外注重对于受损生态环境无法修复、需要开展替代性修复,或者无需即时修复的生态环境损害赔偿金相关情况的监督。检察机关要强化跟踪监督意识,主动向党委、政府反映情况,推动定期研究使用计划和方案,以便使其科学合理地用于替代修复,防止生态环境损害赔偿金被长期闲置或挪作他用。目前,一些地方检察机关与相关部门联合建立生态修复基地的做法具有较好的实践价值,值得借鉴推广。再次,检察机关要加强资金使用申请的审核,对资金使用申请违背专款专用原则、资金使用资料不齐全、资金使用的有效性和修复方案的可行性不符合要求、资金审批和拨付不规范的,应及时提出纠正意见。最后,检察机关要加强对生态环境损害赔偿金的使用监督。根据生态环境部、最高人民法院、最高人民检察院等14家单位联合出台的《生态环境损害赔偿管理规定》,国务院授权的省级、市地级政府可以作为生态环境损害赔偿权利人,提出生态环境损害赔偿请求。为保障生态环境损害赔偿资金有效使用,检察机关应加强法律监督,对行政机关在实施应急处置、环境监测以及生态环境损害修复过程中违法行使职权或不行使职权的,应以诉前磋商、检察建议、提出行政公益诉讼等形式,依法督促行政机关依法履职,推进生态环境损害赔偿金有效用于受损生态环境修复。
(作者单位:安徽省太湖县人民检察院)
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