燃气产品质量事关生产安全和公共安全。近年来,燃气安全事故多发,给人民群众生命财产造成严重损害。《2022年全国燃气事故分析报告》显示,在2022年发生且已核实原因的天然气、液化石油气用户事故中,因软管、阀门、调压器、燃气具等燃气产品使用功能缺陷引发的事故多达117起,占同期事故总数的64.6%。可见,燃气产品质量问题已成为当前燃气安全领域的重要隐患。
目前,针对检察机关对生产、销售伪劣燃气产品行为提起民事公益诉讼这一做法,存在不同的看法:该类行为不属于公益诉讼检察法定的“4+10”办案领域,检察机关提起民事公益诉讼法律依据不足;该类行为引发安全事故的结果、侵害对象相对特定,难以被评价为侵害社会公共利益,由行政机关针对性地开展行政执法监督即可,不宜作为公益诉讼检察“等外”领域开展法律监督;该类案件通常具有跨区域、多层级等特征,行为链条复杂,涉案主体广泛,在证明公益损害事实发生、确定适格共同被告以及提出诉讼请求等方面可行性不足。
笔者认为,基于对现有法律法规的理解和民事公益诉讼的立法目的,将生产、销售伪劣燃气产品行为纳入检察民事公益诉讼范围是必要的,以公益诉讼手段督促违法主体承担民事责任,是检察机关助力修复受损社会关系、彰显公平正义的履职手段。
一、法理基础方面:生产、销售伪劣燃气产品行为侵害众多消费者合法权益
认定生产、销售伪劣燃气产品行为是否属于消费民事公益诉讼领域,关键在于判断该行为是否会侵害众多消费者权益。而“众多”则主要体现在侵害对象不特定和侵害结果发生不确定两个方面:在侵害对象上,经营者明知自己生产、销售的燃气产品存在质量瑕疵、功能缺陷,无法满足消费者使用需求,仍通过以次充好、隐瞒真相等方式促成商品交易,这种欺诈手段并非针对某一特定消费个体,而是面向所有可能产生“购买使用燃气产品”这一消费意愿的不特定消费者群体。在结果发生上,依据社会生活经验,同种、同批次伪劣燃气产品经生产、销售流入市场后,实害性后果的发生不具备同时性,在某一时间点上,部分产品会对消费者生命健康、财产安全造成具体侵害,其余产品虽当时尚未导致安全事故,但仍有造成危害的现实可能性,不特定消费者的合法权益面临随时可能遭受侵害的紧迫危险,在发生时机、形态上具有不确定性。
对于侵害众多消费者合法权益的情形,消费者权益保护法第47条、民事诉讼法第58条第1款均明确规定,可通过提起民事公益诉讼途径加以救济。因此,单从保护消费者权益角度考量,对生产、销售伪劣燃气产品行为提起民事公益诉讼具备法理基础。
二、现实必要方面:将生产、销售伪劣燃气产品行为纳入民事公益诉讼范围符合公益诉讼立法目的
在涉及公益诉讼的各类法律法规中,不论是民事诉讼法、《人民检察院公益诉讼办案规则》,还是安全生产法等法律,关于公益诉讼的条款均采用“行为要式+结果要式”的表述方式,在“结果要式”表达上,相关条款均包含“损害社会公共利益”这一注意性规定。可见,公益诉讼立法将行为类型区分为“4+10”的不同领域,旨在更好地辅助识别“损害社会公共利益”常见情形,而非对所有“损害社会公共利益”情形作严格限缩解释。区分行为类型只是实现公益诉讼价值的手段之一,而“保护社会公共利益”才是公益诉讼立法的根本目的。
从“保护社会公共利益”立法目的上看,生产、销售伪劣燃气产品行为侵害的对象,并不只有消费者权益这一项社会公共利益。燃气产品不仅有商品属性,在实际使用情境下还具有“公共产品”属性。当该类产品因质量问题引发燃气泄漏、爆炸、中毒等安全事故时,事故被害人并不只限于产品的实际购买者、使用者,任何身处同一时空下的不特定对象都有可能因燃气事故遭受人身或者财产损害。因此,生产、销售伪劣燃气产品行为的侵害对象,实则是包含消费者权益、公共安全、生产秩序等在内的一系列社会公共利益,在内容上具有复杂性,需以多元化手段加以补偿救济。对该行为提起民事公益诉讼,追究相关违法行为人的民事责任,既能与刑事处罚、行政处罚手段互补,形成多元化责任承担体系,也可发挥民法典第179条所规定的民事责任承担方式的多元化优势,以停止侵害、消除危险、赔偿损失、返还财产等手段,对既损利益予以补偿救济,同时及时防止损害继续扩大,有利于民事公益诉讼“保护社会公共利益”立法目的的实现。
三、主体适格方面:检察机关是对生产、销售伪劣燃气产品行为提起民事公益诉讼的必要适格主体
哪些主体可以对生产、销售伪劣燃气产品行为提起民事公益诉讼,目前存在着两种观点:一种观点认为,生产、销售伪劣燃气产品侵害众多消费者权益,应适用消费者权益保护法第47条、民事诉讼法第58条第1款的规定,由中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会向法院提起民事公益诉讼。同时,应对民事诉讼法第58条第2款规定作限缩解释,将检察机关诉权限于发生在食品药品安全领域的消费侵权民事公益诉讼案件。也就是说,对于生产、销售伪劣燃气产品行为,消费者协会是唯一适格的起诉主体。另一种观点则认为,生产、销售伪劣燃气产品行为在侵害手段、结果上与食品药品安全领域消费侵权民事公益诉讼相似,应对“侵害众多消费者权益”作扩大解释,类推适用民事诉讼法第58条第2款的规定,检察机关既可对消费者协会支持起诉,也可自行提起民事公益诉讼。
本文支持第二种观点,在生产、销售伪劣燃气产品类民事公益诉讼中,检察机关是适格且必要的诉讼参与主体:
在法律规定上,《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》提出“积极、稳妥拓展公益诉讼案件范围”,党的二十大更是明确强调“完善公益诉讼制度”。检察公益诉讼办案领域进一步拓宽、公益诉讼检察主导作用进一步加强,这是未来趋势。在当前对民事诉讼法第58条第2款作扩大解释和类推适用具备合理前提,由检察机关对生产、销售伪劣燃气产品行为提起或支持提起民事公益诉讼,更能体现检察公益诉讼制度的特点和发展规律。
在现实需求上,生产、销售伪劣燃气产品类民事公益诉讼若缺乏检察机关参与,单纯依靠消费者协会等社会组织,难以保障诉讼公正和效率:一方面,生产、销售伪劣燃气产品违法行为通常具有跨地域、多层级等特征,单一由省级以上消费者协会提起民事公益诉讼,可能导致跨区域、跨层级开展线索移送、调查取证工作效率低下;另一方面,当消费者协会未提起民事公益诉讼时,检察机关具有专业的法律监督队伍和法定的调查权,不论是支持起诉还是自行提起民事公益诉讼,都能发挥监督作用,为高质效办好此类公益诉讼案件提供坚实司法保障。
(作者单位:浙江省慈溪市人民检察院)
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