最高人民检察院检察长应勇在大检察官研讨班上强调,公益诉讼检察重在突出“精确性”“规范性”……敢于以“诉”的确认体现司法价值引领。为实现行政公益诉讼起诉的精准性、合目的性以及价值引领作用,需要从遵循合法性、合理性、必要性三个原则方面把准起诉的方向,从行政机关是否未依法履职、公共利益是否持续受到侵害两个层面研判起诉实质性要件,并审慎把握诉讼请求与检察建议、提起诉讼与司法裁判价值引领两个方面的衔接。
遵循三个原则把准起诉方向。检察机关履行法律监督职责,行政机关履行行政管理职责,二者虽分工不同,但保护公益目标和追求效果完全一致。提起行政公益诉讼是检察机关“以诉的形式履行法律监督的本职”,但鉴于被诉对象、事项、目标等的特殊性,必须严格把握起诉条件和标准。实践中,需要遵循以下三个原则:一是合法性原则,检察机关依法监督,行政机关依法行政,其核心都是“依法”,检察机关提起行政公益诉讼应当严格遵守法律、法规、司法解释等规定,确保实体公正,程序合法。二是合理性原则,行政公益诉讼是督促之诉、协同之诉,提起诉讼时应当充分考虑行政机关履职手段的有限性、程序性以及整改的难度、客观障碍等情形,做到情、理、法的有机统一,对于行政机关已经启动自我纠错机制的要审慎起诉。三是必要性原则,检察公益诉讼具有补充性、兜底性,提起诉讼系保护公共利益、促进依法行政的最后屏障,要恪守检察权的边界,保持司法的谦抑性,坚持稳妥、审慎方针,综合研判公益受损的程度、违法行使职权或不作为情节、履职整改成效、履职空间等因素,确有必要的必须提起诉讼。
“三要件、两规定、一流程图”研判行政机关是否依法履职。最高人民检察院第49号指导性案例、最高人民法院第137号指导性案例均指出,行政机关是否依法履职应从行为、职权、结果“三要件”进行综合判断,即行政相对人的违法行为是否得到制止,行政机关是否全面、及时、有效采取监管措施,公共利益是否得到有效保护。需要注意的是,行政机关虽存在未依法履职情形,但公共利益基于第三方因素等介入得到保护的,也不宜提起诉讼,该情形可以通过社会治理类检察建议促进依法行政。提起行政公益诉讼还应对照最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(下称《解释》)及《人民检察院公益诉讼办案规则》(下称《规则》)规定要求,根据《解释》第21条规定,行政机关应在两个月(情况紧急的为15天)内回复检察建议,这并非要求行政机关在此期限全面整改到位,但行政机关期限届满拒不回复检察建议,即使被动整改到位,也可以通过司法裁判确认其不回复检察建议的行为违法。另根据《规则》第78条规定,行政机关已经着手整改,启动立案、调查程序,尚在行政处罚法定期限内,以及因突发事件等客观原因在两个月内不能全部整改到位,属于中止情形,不宜认定为未依法履职;而根据《规则》第82条规定的七种行政机关未依法履职情形,对照案情符合其中之一的,均可以直接予以认定。
根据行政法律、法规、规章等,部分行政监管职责存在交叉交织,在提起行政公益诉讼前,可以制作行政监管流程图,对照行政机关已采取的监管措施,以及应采取而未采取的监管措施一一标注,进而研判公益持续受到侵害的原因力,以此来确定行政机关是否依法履职。
“一审查二核实三方式”研判公共利益是否受到侵害。公益保护是行政公益诉讼的核心,不同领域保护效果呈现不同,一般包括侵害公共利益行为或者风险的消除、受损的公共利益得到有效恢复等。可以从以下几个步骤进行研判:其一,审查检察建议书回复,查看行政机关自评公共利益是否得到保护。其二,核实公益保护证明材料和案件现场,一方面查明行政机关自评公益得到保护是否有足够证明材料证实,另一方面开展整改效果现场“回头看”,通过现场勘查等形式查明公共利益现状与初始状态是否一致或大致相同,以及公益侵害风险是否消除。其三,通过检察官联席会研判、专家评估、公开听证评议三种方式认定公共利益是否得到有效保护,普通案件可以通过检察官联席会进行确定;专业性强的案件可以通过检测、专家评估或者鉴定进行认定;争议较大的案件可以通过公开听证形式开展评议。
“两个衔接”把握诉讼预期目标的实现。提起行政公益诉讼,是通过司法审判纠正行政机关违法行使职权或不作为,保护公共利益,并发挥司法裁判价值引领作用。一方面,要把握诉讼请求与检察建议内容的衔接,行政诉讼法第25条第4款规定,诉前检察建议是提起诉讼的前置程序,《规则》第75条明确规定,诉讼请求与检察建议要相衔接。因此,提起诉讼时要充分研判检察建议的具体内容,以便提出明确、具体、可执行的诉讼请求,确保诉讼的精准性。另一方面,要把握提起诉讼与司法裁判价值引领的衔接,督促行政机关自我纠错实现“诉前实现公益保护是最佳的司法状态”,但对极少数不落实检察建议,确需提起诉讼的,则应办理一案、警示一片、教育全社会,实现以“诉”的确认体现司法价值引领。
(作者单位:重庆市人民检察院第一分院)
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