依法规范推进行政争议实质性化解的路径探究
——从山东某基层检察院办理的一起行政争议实质性化解案切入
在今年7月大检察官研讨班开班式上,最高人民检察院检察长应勇强调,依法规范推进行政争议实质性化解。笔者从山东某基层检察院办理的一起行政争议实质性化解案切入,浅析如何深入贯彻落实大检察官研讨班要求,规范推进行政争议实质性化解工作。
案情简介:2017年12月,韩某、李某、杜某等人从事海参养殖的海域因在山东某国家级自然保护区范围内,被列入整改清单,韩某等人被要求停止养殖行为,恢复案涉海域生态。山东某自然保护区管委会作出《限期改正通知书》和《行政强制代履行决定书》,委托某区政府代为恢复原状。在恢复原状过程中,因行政拆除程序违法,韩某、李某、杜某等人分别提起三起行政赔偿诉讼,最终法院判决山东某自然保护区管委会与某区政府承担近4000万元的行政赔偿。经山东某基层检察院调查核实,认为争议双方均有过错,该案行政争议存在化解的可能。为有效化解争议,该基层检察院开展了以下工作:
一是依职权启动监督。由于该案较为复杂敏感,且尚未申请法院再审,该基层检察院面临如何启动监督的难题。该院经综合分析研判,认为韩某等人在案件诉讼中存在伪造证据、虚构海参损失的事实,致使赔偿数额不实,如果山东某自然保护区管委会和某区政府履行生效判决,将造成国有财产流失,损害国家利益,遂依据《人民检察院行政诉讼监督规则》第三十六条第一款的规定,依职权启动了监督程序。
二是充分行使调查核实权。启动监督后,该基层检察院通过调查案涉海域行政管理权变更情况和强制拆除实施经过,核实了某区政府适格被告问题和程序违法问题;通过调查案涉海域使用权到期后韩某等人继续在该海域养殖的事实,核实了韩某缺乏对其投资设施主张信赖利益的基础;通过调查韩某等人提供的关于海参养殖投入和出售情况的证据,核实了相关证据虚假导致海参损失评估报告失真。经多次释法说理,公开听证,该院为当事双方厘清了利害关系,最终由山东某自然保护区管委会和某区政府赔偿韩某等人共计1000万元,韩某等人不再主张任何赔偿要求,行政争议得到彻底化解。
三是制发检察建议推动社会治理。上述争议得到妥善化解后,某基层检察院针对该案暴露出的监管缺位、违法发包等问题,向山东某自然保护区管委会、某区政府以及某渔业部门制发社会治理检察建议,建议相关部门积极采取措施堵塞管理漏洞,依法行政。
山东某基层检察院多措并举,成功化解了长达三年的行政争议,取得较好的政治效果、社会效果、法律效果,也引发了笔者对于如何依法规范推进行政争议实质性化解工作的思考。现就进一步完善相关路径,提出三点建议:
一是进一步明确检察机关化解行政争议的职能定位。实践中,检察机关办理行政争议实质性化解案件有两种启动方式,一种是依职权启动,一种是依当事人申请启动。针对依职权启动的行政争议实质性化解工作,检察机关首先要审查具体行政裁判是否合法,只有确认性质之后才能区分具体情况,并针对当事人的合理合法诉求发挥协调、督促的职能作用,促进行政争议的实质性化解。针对依当事人申请启动的行政争议实质性化解工作,检察机关应在查明事实的基础上,更加注重发挥法律指导、释法说理的调和作用,从专业性和中立性角度出发,推动争议化解。
同时,检察机关开展行政争议实质性化解工作,要平衡好有限监督、有度化解、有益补充、有效配合四方面关系。有限监督即平衡好检察权与行政权的关系,避免对行政权造成不当干预;有度化解即检察机关开展行政争议实质性化解要避免超出争议事项范围和检察职能范畴;有益补充即行政争议实质性化解是行政复议、行政诉讼等争议解决途径的有益补充而非主导方式;有效配合即检察机关开展行政争议实质性化解是从法律监督的角度出发,离不开其他主体的支持、配合。
二是充分发挥调查核实权优势,为做实行政争议实质性化解提供坚实基础。人民检察院组织法规定检察机关行使法律监督职权,可以进行调查核实。检察机关要想实质性化解行政争议,就需要对行政争议发生的根源、行政机关的行政行为、行政相对人的诉求等各方面问题进行充分核实。
在前述案例中,某基层检察院充分发挥出检察机关调查核实权的优势,在查清事实的基础上厘清是非,分清责任,告知行政相对人其在明知违法的情况下仍承包案涉海域的行为缺乏信赖利益保护原则适用的基础,并从行政法原理层面对行政相对人开展释法说理,取得了行政相对人代理律师的认同,进而使行政相对人真正认识到自身存在的错误,主动放弃不合理的赔偿诉求,为实质性化解该案争议奠定了坚实基础。
三是发挥检察建议助推社会治理的积极作用,做好行政争议实质性化解的“后半篇文章”。应勇检察长在大检察官研讨班上强调,检察建议就是抓前端、治未病,要坚持质量先行,持续紧盯、跟进落实,推动从“办理”向“办复”转变,促进社会治理、诉源治理。检察机关参与行政争议实质性化解,体现了行政检察“穿透式”监督的优势,即要求检察机关办理案件不能仅仅停留于争议的化解层面,更要深入剖析行政争议产生的背后原因,对行政过程中适用法律规范的活动进行监督。在前述案例中,某基层检察院彻底化解争议双方矛盾后,针对该起案件所暴露出的监管失职、违法转包等问题,及时向相关行政机关制发检察建议,督促其依法行政,严格落实行政责任,在注重维护公共利益的同时,保障行政相对人的合法权益,有效监督行政机关依法履行法定职责,彰显了检察建议在促进社会治理、诉源治理方面的积极作用。
(作者单位:山东省东营市垦利区人民检察院、山东省人民检察院)
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