“裁执分离”是近年来最高人民法院积极推进的一项执行改革举措,源自征地、拆迁。所谓“裁执分离”,是指对于行政非诉执行案件实行司法审查与强制执行相分离,即作出裁决的机关与执行裁决的机关分离,不能由同一机关既行使裁决权又行使执行权。具体到实际中,即是对于行政非诉执行案件,法院作出裁定后不参与具体的执行活动,而是将大部分的行政强制执行权还给行政机关,以求行政决定能够得到及时实现。
2014年,浙江省高级法院出台的《关于推进和规范全省非诉行政执行案件“裁执分离”工作的纪要》规定,在“裁执分离”司法工作机制下,人民法院负责行政非诉执行案件的受理、审查并作出裁定,由裁判文书确定的行政机关负责具体的组织实施。
在“裁执分离”模式下,检察机关开展行政非诉执行监督,通常以行政机关的执行活动为切入点和监督重点,但客观上也面临一些困境。
首先,监督线索来源匮乏。行政非诉执行活动的公开性不如行政诉讼,在缺少法院和行政机关衔接配合的情况下,检察机关对行政执法活动和行政非诉执行活动的相关情况和信息难以全面掌握,从中发现监督线索存在一定难度。此外,由于社会公众对于行政非诉执行监督缺乏了解,一些被执行人或利害关系人不清楚还可以向检察机关申请监督,因此依申请受理的线索也较为有限。实践中,大部分行政非诉执行监督线索需要检察机关通过调阅案卷、追踪行政处罚案件等发现,案源较不稳定。
其次,监督能力与现实需求不相匹配。“裁执分离”模式下开展行政非诉执行监督工作,需要检察人员对“裁执分离”“行政非诉执行”的相关理论和实务有深入的了解。虽然法律规定检察机关在监督中可以采取调查核实措施,如《人民检察院行政诉讼监督规则》规定,检察机关可以查询、调取、复制相关证据材料;询问当事人、有关知情人员或者其他相关人员;咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见;委托鉴定、评估、审计;勘验物证、现场;查明案件事实所需要采取的其他措施等,但司法实践中,有关单位的配合度并不高,以各种理由拖延或拒绝提供相关信息的情况不在少数,而检察机关又缺乏相应的保障措施,导致检察监督往往缺乏刚性。
为使“裁执分离”模式下的行政非诉执行监督更具实效,笔者提出以下建议:
第一,用好检察建议。检察建议是行政非诉执行监督中最重要的监督手段。检察机关应努力用好各类检察建议,使其发挥更大作用。例如,根据相关规定,检察机关发现法院或行政机关在行政非诉执行活动中存在制度不健全以及管理不完善等问题时,可以提出改进工作、完善治理的检察建议,使监督手段更加灵活、有效。
第二,建立具有可操作性的法律规范。一是将行政非诉执行检察监督通过修法或司法解释的形式进行完善,进一步明确行政非诉执行检察监督的法律依据。二是明确对行政机关申请执行环节的监督依据。检察监督的重点之一是防止行政机关违法行使职权或不行使职权,侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益,建议将案件进入法院诉讼、执行环节前行政机关申请环节是否属于监督范围予以明确。三是提高检察机关调查核实的刚性保障。建议以法律规范的形式明确相关单位应配合检察机关的调查核实工作,对不配合或妨碍检察机关调查核实的,要明确予以责任追究或赋予检察机关责任追究建议权;在被调查核实对象拒绝、妨碍检察机关调查核实时,检察机关视情况可采取强制措施,保障调查核实工作顺利开展,从而有效保障检察监督工作的顺利进行。
第三,注重个案监督和专项监督相结合。一方面,注重收集监督线索,强化个案监督。对于法院履职活动的监督,可从依法应当受理的非诉执行申请不予受理,或对已经受理的非诉执行案件不依法作出执行裁定等情形入手。对于行政机关执行活动的监督,可从不依法申请法院强制执行或者法院作出强制执行裁定后不切实落实强制执行内容等方面入手。多角度、多渠道,通过精准开展个案监督,促进法院公正司法,促进行政机关依法行政,切实维护公共利益。另一方面,在办理行政非诉执行监督个案的过程中,注重梳理、总结共性问题。对于普遍性问题可以以个案办理为切入点开展类案监督,推动一个领域、一类问题的解决,切实助力行政非诉执行活动更加规范。
此外,检察机关还应当加大对行政非诉执行检察监督职能的宣传力度,进一步拓宽案源渠道,延伸监督触角,不断提升行政非诉执行检察监督的社会影响力。
(作者单位分别为浙江省杭州市西湖区人民检察院、浙大城市学院)
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