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宋代监察法规的主要特点及其历史启示

来源:中国纪检监察》杂志

宋代是我国古代官僚制度较发达的朝代,在运行严密的中央集权官僚体制中,从中央到地方都设有职能较为完备的监察机构。中央的监察机构为御史台和谏院,前者直属于皇帝,负责“纠逖官邪,扶持国是”,下设台、殿、察三院,又在北宋神宗元丰年间“置六察司”,按察京师所有的官府机构;后者隶属于门下、中书省,“掌规谏讽论”。地方上设置监司(路级)和通判(府、州、军、监)两级监察机构,监司包括转运司、提点刑狱司、提举常平司等。有些时期在路一级还设有“走马承受”,为皇帝耳目,“实司按察”。为使这套监察机构顺利运作,宋朝建立一系列监察法规,不仅使监察权力的实施有法可依,还规定了监察机构的权责,保障监察权力有效实施。

宋代监察法规的建设情况

宋代为加强中央集权,防范臣下专权,尤其重视权力制衡和对百官的监督,监察机构为此发挥着十分重要的作用。但是宋代很少为监察机构编修专门的法典,有关监察方面的法规主要包含在一些综合性的国家法典中。

宋代建国伊始,用的是唐朝和五代的法典。太祖建隆四年,宋朝删修后周《显德刑统》,编成《建隆重定刑统》。这是宋代最重要的一部律法典,后来虽略有修改,但主要内容保持稳定,一直行用到南宋灭亡。其中有一门专门针对官员法纪的律文——《职制律》,对一些主要的官员违法事项及其量刑标准作了规定,是监察机关重要的执法依据。

在宋代的法典体系中,对相对稳定的“律”形成补充,并且更具权威性的是以皇帝、宰相和枢密使名义颁布的“诏”“敕”“宣”,即笼统所谓的“宣敕”或“敕令”。“宣敕”会时常颁布,传达以皇帝为中心的权力顶层的指示和要求,最切时用,然而历时岁久,积累众多,会出现前后指示矛盾、不便检寻使用等问题。因此,过些年份会由专门的编修机构对其进行整理,删削繁文,统一相关指示,编成综合性的通行《编敕》。在两宋时期,几乎每位皇帝在位期间都会编修一部或几部《编敕》,这些《编敕》各自成为一段时期内最重要的治国理政法典。

这些《编敕》中,从真宗朝《咸平编敕》开始一改以前不作分类的做法,仿照《建隆重定刑统》体例而将所收宣敕分为十二门,其中“职制”门收录的应当是关于官员公务规范和职责的宣敕。神宗元丰年间,又将宣敕和除《建隆重定刑统》之外的法规,分为敕、令、格、式四类,编成《元丰敕令格式》。此后的《编敕》基本上都以“敕令格式”为名,其中包含监察方面的法规。如文献记载引自《元丰令》《政和令》的监察法规条文,当出自《元丰敕令格式》和《政和敕令格式》。

综合性的通行《编敕》中,并不编入只与中央某官司或某路、州、县相关的宣敕。这些特殊的宣敕,最初由各部门自行保管、纂次,从真宗天禧年间开始分别将其编修为《一司一务敕》和《一路一州一县敕》。之后随着新的宣敕不断积累,过些年份也会对其进行重新编修,神宗元丰以后也当分为敕、令、格、式等类。《一司一务敕》是对中央官司的特殊宣敕所做的删修汇编,它以官司为单位编纂,其中包括御史台和谏院的敕令,文献记载的《御史台令》和《政和弹奏格》可能出于此。《一路一州一县敕》则是对地方机构的特殊宣敕所做的删修汇编,它以路、州、县为单位编纂,其中包括监司和通判的敕令,文献记载的“监司之格”可能出自此。

在宋代,独立编修的监察法典较为少见,文献记载中可以确定的仅有两部:一是《重修淳熙编类御史弹奏格》,孝宗淳熙四年删修御史台“觉察弹劾事件,前后累降”的诏令编成,以“六察”为门,列载御史职责、弹奏对象和事项,共三百零五条。后来有一御史摘取其中关于“中外臣僚、握兵将帅、后戚内侍”违礼败俗之事的二十条,编成《申明御史弹奏》。二是《监司互察法》,徽宗崇宁五年修立,孝宗乾道九年又修立“监司互察等条”,规定诸司“互相按举”。

宋代的监察法规建设,呈现出一个从建国之初沿用前朝法规,到转向以宣敕为重心的本朝法规修立,再到少量专门法典独立编修的过程。包括在《编敕》《敕令格式》《一司一务敕》和《一路一州一县敕》等综合性法典中的监察法规,是宋代监察法规的主体,数量较少的专门法典是一种补充。

天一阁藏《天圣令》

天一阁藏《天圣令》

宋代监察法规的主要特点

除《建隆重定刑统》《天圣令》和《庆元条法事类》外,宋代的法典都已散佚,监察法典也已不存。从文献引载的少量条文和立法情况来看,宋代的监察法规主要有以下特点:

第一,重视对监察机关立法。绍兴二十八年,高宗对大臣说:“比既诏监司刺举守令,而监司贤否勤惰,将使谁察之?宜为立法。”他认识到监司若不受督察,则容易出现灯下黑的问题,提出“宜为立法”的对策。宋代监察机关的督察程序,一般是尚书省督察御史台和谏院,御史台和谏院督察监司,监司间互察。宋代多次颁布诏书,令上级机关督察、弹奏下级监察机关人员的失职行为。监司间的互察,除诏令要求外,还专门立有《监司互察法》。

第二,形式多样,内容繁细,不断续修。宋代的监察法规有“敕”“令”“格”和“式”等形式。从现存条文内容来看,有些法典所规定的事项颇为繁细,如关于监司属官出巡州县,细化到确定他们所能差使的随从人数。因为宋代的监察法规主要存在于综合性的《编敕》等法典中,随着这类法典不断续修,监察法规也呈现出不断续修的特点,最大程度上保障了法规的时效性。

第三,不重视编修专门的监察法典。宋代独立编修的监察法典较为少见,与不断续修的《编敕》等综合法典和仁宗嘉祐以后大量涌现的官司专门法典相比,差别明显。这一方面是因为监察法规已修入《编敕》等综合性的法典中;另一方面是因为宋代的官司法规多为制度性规范,朝廷更重视对吏部、三司等亟待规范的事务繁剧部门立法,不甚重视专门为监察机构立法。

第四,不重视对监察权力的限定。宋代对监察机构的立法和督查,在强调一般监察规范的基础上,重点关注监察官员是否勤政尽职,却不重视对监察权力进行限定。也就是说宋代修立监察法规的主要目的是提供制度性规范,基本精神是鼓励监察权力实施,却未顾及监察权力的滥用问题。

宋代监察法规的历史启示

宋代的监察机构在国家政治和行政治理中扮演着重要角色,促进了行政运作的合理性和政治秩序的改善,监察法规为此发挥重要作用。宋代的监察法规带给我们以下启示:

第一,监察法规能够有力促进监察工作开展。宋代修立事项繁细的监察法规,让监察人员有法可依,在多数时期内有力保障、促进了监察工作开展。其中履职成效最显著的是御史台和谏院官员,即台谏官。宋代的监察法规赋予台谏官特殊的政治地位和参政方式,在当时的士大夫政治生态中,他们中涌现出不少高扬政治主体意识、敢于依法直谏或弹奏的官员。如南宋初年赵鼎为殿中侍御史时,“三月而言四十事”,都被高宗采纳,对朝政大有助益。

第二,监察法典的广泛颁行有助于各级官吏学法、守法。在宋代,朝廷时常将监察法典颁发给监察官员和其他官府机构。如在徽宗朝,监察官员初始任职,尚书省即颁给他们相关监察法典,这十分有助于他们尽快深入了解岗位职责、业务条规和相关纪律,从而促进监察队伍建设和工作开展。朝廷将一些牵涉面广的重要监察法典(如《御史台弹奏格》)雕版印刷,广泛颁给各级官府机关,这有力促进了监察法规在行政系统中普及,做到宣传教育先于监察执法,有助于稳定官僚队伍。

第三,必须高度重视对监察权力的规范和限定。宋代的台谏官可以独立言事,“不但可以不白长官,而且可以弹击长官及其他言事官”,往往是朝廷政治派系争取的对象,由此导致他们“与大臣为党而济其喜怒”“败乱成法”,加剧了党争从而败坏朝廷政治。这表明必须高度重视对监察权力的规范和限定,否则权力会发生异化,对政治秩序造成破坏。

第四,必须高度重视监察法规的执行。宋代的监察法规虽然相对完备,但有时执行不力,一些监察机关时常出现“违慢失职”现象。这方面问题最严重的是地方上的监司,如徽宗政和元年有臣僚上奏指责监司“恬然坐视,全无擿发,偷安窃禄,辜负使令”;宣和三年又有臣僚上奏称监司“任非其人,背公自营、倚令扰民者比比皆是”。这表明即使有相对完备的法规,也应高度重视监察机关的守法、执法机制建设,如此才能使法规发挥最大效力。

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