某公司以出让方式获得两宗计378亩的国有土地使用权,市国土资源局与该公司签订出让合同。涉案公司未按出让合同约定进行开发建设,造成国有土地闲置,市国土资源局也未依法予以收回。检察机关督促相关行政机关依法收回,并针对收回土地周期长等问题,持续跟进,直至行政机关依法全面履职。
一纸检察建议收回378亩闲置土地
图①:办案组成员到闲置土地现场进行调查取证。
图②:办案组成员到闲置土地现场进行调查取证。
图③:办案组成员到闲置土地现场进行调查取证。
党的二十大报告在构建高水平社会主义市场经济体制和增进民生福祉方面作出一系列重要部署,并强调“加强检察机关法律监督工作”“完善公益诉讼制度”,这对国财国土领域公益诉讼检察工作提出了更高要求。
国有财产、国有土地作为国家的重要物质基础,关系国计民生和人民利益。近年来,山东省检察机关胸怀“国之大者”,充分发挥公益诉讼检察促进系统治理的职能作用,针对国有土地使用权出让领域的土地闲置、违规用地等问题,加强分析及趋势性预判,能动履行好监督守土之责。其中,督促收回378亩国有闲置土地行政公益诉讼案,日前被最高人民检察院评为典型案例。
走访发现闲置土地
两级检察院联合展开调查
“自2013年7月,甲公司取得山东省某市辖区内378亩国有建设用地使用权,至2018年5月涉案宗地上未有项目动工,亦未有任何的建筑物和构筑物……特向你局发出检察建议。”2018年7月,山东省某市国土资源局(2018年12月机构改革后更名为自然资源和规划局)收到市检察院的检察建议,建议自己依法履职收回闲置土地。这份检察建议的发出,究竟是怎么一回事呢?
2018年5月,该市某区检察院公益诉讼部门检察官在走访中发现,辖区某镇工业园东西两侧各有一处空旷的工业用地,工地上零零散散地堆砌着建筑材料和建筑垃圾,与四周规整的厂房、林立的建筑格格不入。
“我在这镇上干了好多年了。这两块土地不知道为啥一直没动工,就这么荒着,到现在也得有两年了吧。”一名在附近建筑工地打工的工人告诉检察官。
两宗土地是否属于国有土地?为何长时间闲置?闲置期间又为何无人问询?是因为收回闲置土地存在困难吗?带着一连串疑问,检察官来到市国土资源局下属分局,了解到该处土地早在2013年便出让给甲公司。因案情重大且涉及市属行政机关,区检察院检察官立即向院领导汇报,并将涉案情况上报市检察院。
市检察院于2018年5月17日立案,并成立以本院检察长为组长、市区两级院公益诉讼部门检察官为成员的办案组,对这起国有土地闲置案展开调查。
“首先,要确定甲公司目前的经营状况以及土地为何长时间闲置,不能一味地为收回土地而忽视企业实际情况。”办案检察官认为,要想顺利查明该案件,需要查清土地闲置的根本原因。
考虑到此案关系到国有土地出让和企业自身权益,对此案的处理也影响着地区的经济发展和社会稳定,办案组多次与职能部门沟通对接,先后到涉案土地现场及相关单位走访10余次。同时,市检察院发挥统筹协调的优势,向多家行政机关咨询相关政策,查找类似案例。
“这两宗土地长时间闲置对我区口岸营商环境和打造跨境贸易综合服务区是非常不利的。”调查过程中,建设部门工作人员告诉办案检察官,“两宗涉案闲置土地属自贸区范围,占地面积大、辐射范围广、地理位置优越,如果不及时开发利用,是一种资源上的浪费,将会对我市对外贸易发展造成不小影响。”
在进行了大量调查工作后,区检察院认定:涉案土地未如期开发建设系甲公司自身原因,不是政府、政府有关部门的行为造成土地动工开发延迟。甲公司自取得涉案土地以来,仅对土地进行开挖平整等基础建设,且投资额不足25%。涉案两宗土地周围没有任何附属设施,符合被收回条件。
投资心切
导致土地闲置多年
如此广阔的一块土地多年没有动工,到底是什么原因?此事还要从9年前说起。
2013年7月,甲公司以出让的方式获得这两宗计378亩的国有土地使用权,用途为工业用地。原市国土资源局负责人与甲公司负责人达成协议:土地出让价为8000余万元,宗地项目固定资产总投资不可低于13万余元,否则市国土资源局可将土地无偿收回。协议达成后,土地使用权证下发,甲公司便开始紧锣密鼓地筹备工程建设,准备在这片土地上大展拳脚。
2014年初,甲公司对两宗土地进行土方开挖平整,设计施工图,并与乙建筑公司签订了工程施工合同,于2015年8月完成部分施工。一切正在按计划进行,甲公司的几个合伙人也对投资充满信心。
然而,这股热情仅仅维持了几个月。2015年下半年,海洋工程市场低迷,全球海工装备市场遭遇前所未有的“严寒时节”。甲公司决定调整规划,引进新项目,本想将土地用于新项目建设,但因经营不善,资金缺乏,计划进行的新项目也迟迟未有进展,土地便一直闲置到2018年5月。
不服收回决定
企业提起行政诉讼
区检察院将调查结果向市检察院汇报后,市检察院高度重视。2018年9月29日,市检察院向原市国土资源局发出检察建议,督促其依法履行法定职责,及时采取有效措施,收回闲置土地。
“国有土地使用权出让领域是公益诉讼检察传统法定领域之一,这份检察建议的发出也标志着闲置土地整治专项检察活动正式展开。”市检察院相关负责人说。
考虑到闲置土地收回工作程序较为烦琐,市、区两级检察机关积极与市、区两级自然资源和规划部门对接,了解收回土地中存在的问题和困难,积极协调相关部门,督促和支持自然资源和规划部门加快推动涉案土地的收回。
2019年1月29日,市自然资源和规划局就涉案土地闲置事项召开听证会,告知甲公司收回闲置土地相关政策;同年4月,该局制发了《收回国有建设用地使用权决定书》。
然而,对行政部门的收回决定,甲公司有不同意见。
“我们一直积极按照政府规划在这块地上建设配套项目,即使在市场不景气的时候,我们也调整产品结构,跟相关部门探讨合作开发方案。这块地我们一直是在用的啊,怎么能说收回就收回呢?”甲公司表示不理解,认为即使目前涉案土地闲置,也不能忽视他们曾在开发建设过程中与相关部门的配合工作,不应收回土地。于是,甲公司先后提起行政复议和行政诉讼。
一波未平一波又起。为切实解决问题,区检察院决定对案件进行更深入的调查。
刚性监督
让闲置土地“物尽其用”
在甲公司提起行政复议、行政诉讼期间,区检察院多次与市、区两级自然资源和规划部门召开座谈会,根据案件实际情况,了解行政机关履职的难点痛点,持续跟进监督,就闲置土地现状、整改推进情况等进行探讨和交流。
“只有实地查看,才能从中发现细节,帮助我们更好地研判案情。”办案检察官再一次将目光投向闲置土地。在一次实地调查中,办案检察官看到相邻的几个建筑工地外墙上均粘贴着工程开发的相关文件,随即与同行同事查阅法条,发现“动工开发”必须依法取得施工许可证,而甲公司并未办理过施工许可手续。种种迹象表明,土地闲置事实清楚,是企业自身原因导致。
办案组立即召开座谈会,将收集到的线索资料和相关法律法规一一列出,为自然资源和规划部门的下一步工作提供法律支持。
2020年9月30日,山东省政府作出维持市政府批准作出的《收回国有建设用地使用权决定书》的复议决定。
法院一审、二审均支持了政府收回涉案闲置土地的决定,2021年4月28日判决生效。
“我局先是清除了工业用地的建筑材料和建筑垃圾,接着依法履职,收回了土地使用权。”市自然资源与规划局负责人介绍说。
至此,市自然资源和规划局将涉案378亩土地正式纳入市政府土地储备,闲置多年的国有土地终于可以“物尽其用”。
办案检察官说法
土地是人类赖以生存和发展的物质基础,是宝贵的不可再生资源。我国人口数量多,可利用的土地资源面积有限,合理利用土地、实现土地的可持续性发展意义重大。因此,珍惜和合理利用每一块土地资源是我国的一项基本国策。
《闲置土地处置办法》明确规定,国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地即为闲置土地。土地闲置满两年,政府可以无偿收回。但在实践当中,由于无偿收回国有建设用地使用权牵扯多方利益,闲置土地的认定、无偿收回难度极大。
本案中,检察机关从维护国家利益和社会公共利益出发,敢于“亮剑”,充分发挥公益诉讼诉前检察建议的功能和作用,督促行政机关依法履行监督管理职责,促进国家治理体系和治理能力现代化,有效实现了“公益诉讼保护公益”的目的。
本案的办理主要有以下几个特点:一是上下联动,充分发挥市、区检察机关一体化办案的优势。二是能动履职,用足用活检察机关的调查核实手段,通过现场拍照、调取相关书证、询问涉案企业负责人、走访相关单位等方式,充分查明国有土地闲置原因。三是针对行政机关未全面整改的回复,进行科学评判,避免机械理解“到期未整改”。针对无偿收回国有土地使用权周期长、阻力大的具体情况,在持续跟进监督的同时,帮助行政机关加强沟通协调和提供有效的法律服务,实现双赢多赢共赢。
[版面编辑：郭琦]
