校长学校发病,能否认定工伤?
姚雯/漫画
“感谢检察机关的监督,帮助我们一家走出了困境。”今年11月初,已为丈夫郑某领到一次性伤残补助金的李某来到海南省儋州市检察院,送上了一面写有“依法监督办实事执法公正护民权”的锦旗。
工作中突然晕倒
人社局不予认定工伤
2016年6月25日,儋州市某中学校长郑某在向市委市政府、市教育局领导汇报中考考点情况时,突然晕倒,被送到医院诊断为脑出血。医院当晚对郑某行右侧开颅血肿清除术,术后至今郑某一直昏迷不醒。
郑某发病后,其妻李某以丈夫系在工作中受到伤害为由,向儋州市人力资源和社会保障局(以下简称“市人社局”)提出工伤认定申请。市人社局认为,郑某在事发前几日因脑动脉供血不足、腔隙性脑梗塞曾住院治疗,事发当天刚出院,在学校晕倒属于自身疾病突发,不符合《工伤保险条例》第十四条“在工作时间和工作场所内,因工作原因受到事故伤害的”可认定为工伤,或第十五条“在工作时间和工作岗位,突发疾病死亡或者在48小时之内经抢救无效死亡的”可视同工伤的情形,遂于2018年10月19日作出不予认定工伤决定。
李某不认可该行政决定,向法院提起行政诉讼。2019年6月27日,儋州市法院经审理认为,郑某在向市领导汇报考点工作情况过程中突感不适而晕倒,并不能排除该情形系工作压力导致心力交瘁而引发,市人社局作出的工伤认定事实不清,适用法律错误,程序严重违法,李某的诉讼请求符合《工伤保险条例》的有关规定,遂判决撤销市人社局作出的不予认定工伤决定,责令人社局重新作出工伤认定的行政行为。
市人社局不服一审判决,上诉至海南省第二中级法院。该法院审理后认为,一审判决认定事实清楚,适用法律正确,判决驳回市人社局的上诉请求,维持原判。
二审判决作出后,市人社局于2019年10月19日作出新的行政决定,依旧不予认定工伤。针对这一“新”的行政决定,李某又一次向儋州市法院提起行政诉讼。2020年4月,儋州市法院判决撤销市人社局作出的不予认定工伤决定,并责令市人社局对李某认定工伤申请重新作出认定工伤的行政行为。2020年7月8日,市人社局再次作出“新”的行政决定:不予认定工伤。
之后,李某第三次提起行政诉讼。海南省洋浦经济开发区法院(自2020年5月起,儋州市的行政案件由该院管辖)经审理认为,根据企业职工伤亡事故分类标准的相关规定,伤亡事故是指企业职工在生产劳动过程中发生的人身伤害、急性中毒。郑某系事业单位工作人员,因目前未制定事业单位相关伤亡事故标准,故其受伤事故标准可参照企业职工伤亡事故分类标准进行综合判定,其受伤情形不在20类伤亡事故标准中,其受伤不属于《工伤保险条例》认定工伤的情形。2020年12月9日,该法院判决驳回了李某的诉讼请求。
李某不服,上诉至海南省第二中级法院。她在上诉意见书中称,“郑某不是企业职工,不应当适用企业职工伤亡事故分类标准,而应当适用《工伤保险条例》认定郑某为工伤”;市人社局答辩称,“从现有的证据来看,郑某虽在工作时间工作单位突发疾病,但并不是受到事故伤害,不应认定工伤”。
海南省第二中级法院经审理认为,郑某在汇报工作过程中昏厥倒地,不能排除其在倒地后受到伤害。郑某所受到的伤害发生在工作时间和工作地点,虽然其自身患有疾病,但郑某所受伤害与其履行工作职责密不可分,不能排除高强度的工作压力和倒地受伤与其受到的伤害具有一定的因果关系。根据《工伤保险条例》的相关规定,市人社局理应对李某的申请予以重新认定。2021年4月25日,该法院判决撤销洋浦经济开发区法院作出的原行政判决,撤销市人社局作出的不予认定工伤决定,责令市人社局对李某的认定工伤申请重新作出行政行为。
市人社局不服,申请再审。2021年12月30日,海南省高级法院裁定驳回其再审申请。今年2月22日,市人社局第四次作出不予认定工伤决定。
申请检察监督
实质性化解争议症结
今年4月12日,李某以市人社局不履行法院生效判决为由,向儋州市检察院申请监督。
受理该案后,围绕市人社局的行政行为以及法院的生效判决,办案检察官紧锣密鼓地开展调查核实。检察官经调查查明,市人社局作出的前3份不予认定工伤决定和法院作出的行政判决中,对郑某昏厥倒地的事实均予以认可。市人社局多次作出不予认定工伤决定的依据,全部是该局于2018年所调取收集到的证据,而在重新作出行政行为的过程中,并未开展新的调查,也未收集到对郑某不予认定工伤的切实证据。
据此,儋州市检察院认为,法院责令市人社局对李某的工伤认定申请重新作出认定工伤的行政行为,而市人社局在重新作出行政决定的过程中,违反了行政诉讼法的有关规定,没有依据法院判决认定的事实和理由,而是多次基于同一事实和理由,作出与已被法院判决撤销的不予认定工伤决定相一致的行政决定,导致行政程序空转,使得行政争议长期得不到解决,严重侵害了郑某的合法权益,增加了其讼累,损害了司法权威和公信力,也浪费了司法资源。
今年4月20日,儋州市检察院向市人社局发出检察建议,建议该局严格执行行政诉讼法相关规定,主动履行法院生效判决,重新作出对郑某的工伤认定,保障其合法权益。
与此同时,考虑到双方当事人已进行了多次诉讼,争议问题始终未得到实质性解决,儋州市检察院检察长决定包案化解。检察机关邀请市人社局进行座谈,听取市人社局多次作出不予认定工伤决定的经过和理由,通报检察机关的审查调查情况,指出市人社局在重新作出不予认定工伤决定中存在的问题,从法、理、情多层面进行深入分析。该院检察长还主动与市人社局的上级单位分管领导进行沟通,介绍检察机关行政检察工作职能,说明开展行政争议实质性化解工作的意义和目的,争取理解和支持。
公开听证促和解
行政机关履职不当被纠正
为增强办理行政监督案件的透明度和公信力,推进此案行政争议得到实质性化解,4月26日,儋州市检察院就此案组织召开公开听证会,并邀请市人大代表、市政协委员、律师代表担任听证员。
听证会围绕郑某在学校工作期间昏厥倒地所受到的伤害是否属于工伤,人社局多次基于同一事实和理由作出不予认定工伤的决定是否违反了法律规定,以及是否应当对郑某作出属于工伤的认定等几个焦点问题展开。在充分了解案件情况和听取当事人意见后,3名听证员就听证事项进行了讨论并形成意见,一致同意检察机关对人社局违反法律规定、多次基于同一事实和理由作出不予认定工伤决定的行为进行监督的意见。2名人民监督员就案件事实、证据认定和案件处理发表了意见,均支持检察机关对此案进行监督,督促行政机关依法行政。
经过办案检察官的释法说理,市人社局表示接受听证会意见和市检察院提出的检察建议,尽快对郑某作出工伤认定。申请人李某表示,将积极配合人社局做好对郑某的工伤认定,不再就此事进行信访或诉讼。
“通过此次公开听取各方意见,为检察机关做实行政检察监督工作提供了参考。我们将对市人社局落实检察建议、对郑某作出工伤认定情况进行跟踪监督,切实保障其合法权益。”主办检察官刘涛表示。
听证会结束当天,市人社局采纳检察建议,撤销了该局于今年2月作出的不予认定工伤决定,重新作出了对郑某认定为工伤的决定。
“市人社局对郑某进行工伤认定后,我们全程跟踪监督,推进落实。11月10日,市人社局反馈,已按照有关规定为郑某落实了一次性伤残补助金、按月支付伤残津贴和生活护理费等工伤待遇。”办案检察官告诉记者。至此,这起一波三折的工伤认定行政争议得到了实质性化解。
■检察官说法
这样的程序空转必须叫停
本案中,申请人因不服市人社局作出的不予认定工伤决定进行了三轮诉讼,法院最终均支持申请人的诉求,判决撤销市人社局作出的不予认定工伤决定,责令市人社局限期重新作出工伤认定的行政行为,而人社部门并未根据法院生效判决认定的事实和理由,重新作出工伤认定,导致行政程序一直在空转,既增加了当事人讼累、浪费了司法资源,也不利于社会和谐稳定。
行政诉讼法规定,“人民法院判决被告重新作出行政行为的,被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”。本案中,法院判决撤销市人社局作出的不予认定工伤决定后,市人社局在法院认定现有证据不能排除郑某因工作压力引发昏厥倒地并受到伤害的情况下,未进行新的调查,多次基于同一事实和理由作出了与被撤销的工伤认定相同的认定结论,明显有悖法律规定,也不符合《工伤保险条例》保障因工作遭受事故伤害的职工获得医疗救治和经济补偿的立法目的。
检察机关结合所查明的情况,依法对人社部门在工伤认定争议过程中违反相关法律规定,滥用行政处理决定权,不履行法院生效判决的情形进行监督,使得法院生效行政判决得以执行,切实维护了申请人合法权益和法律权威,叫停了空转的行政程序,取得了定分止争、案结事了的良好办案效果。
[版面编辑：刘文晖]
