原标题：刑事抗诉工作的定位与强化
2021年6月党中央印发的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》(以下简称《意见》)明确指出,要“强化刑事立案、侦查活动和审判活动监督”“综合运用抗诉、纠正意见、检察建议等监督手段,及时纠正定罪量刑明显不当、审判程序严重违法等问题”“完善审判监督工作机制”。检察机关认真落实《意见》要求,加强刑事审判监督工作,尤为重要。
一、刑事抗诉的基本定位
检察机关是国家的法律监督机关,对刑事诉讼活动实行法律监督。检察机关依法对刑事审判活动进行监督,是我国宪法和法律确立的一项重要的诉讼原则,也是宪法和法律赋予检察机关的一项重要职能。刑事抗诉是刑事审判监督的重要手段,依照法定职权通过诉讼程序,对法院作出的确有错误的刑事判决、裁定要求进行改判。刑事诉讼法分别规定的二审抗诉和再审抗诉制度,其性质都是法律监督。刑事抗诉是国家赋予检察机关的专有权力,是对法院刑事审判活动进行监督最重要、最有效的途径,对于维护当事人合法权益,促进司法公正,保证法律统一正确实施,树立和维护法治权威具有重要意义。
长期以来,全国检察机关积极适应刑事诉讼制度改革和检察改革的要求,履行刑事抗诉职责,依法办理了一大批抗诉案件,成效显著。进入新时代,为落实《意见》对检察机关的刑事审判监督工作提出的更高要求,最高人民检察院高度重视刑事审判监督工作,决定由最高检第二检察厅牵头统筹刑事审判监督综合指导工作,并增设专门办案组,不断加强刑事抗诉业务指导,以高度的政治自觉、法治自觉和检察自觉,充分运用政治智慧、法律智慧和监督智慧,积极顺应人民群众对司法公正的新期待,加大刑事抗诉工作力度,进一步提升刑事抗诉工作能力和水平。
二、刑事抗诉的现状及问题
从业务数据来看,当前刑事抗诉工作保持良好的运行态势。2020年,全国检察机关共提出刑事抗诉8903件,同比上升7.2%;法院同期审结6099件,其中改判和发回重审4069件,占审结总数的66.7%,同比减少0.4个百分点;检察机关撤回抗诉2000余件,同比有所上升。2021年1月至9月,全国检察机关共提出刑事抗诉6733件,同比上升8.9%;法院同期审结4275件,其中改判和发回重审2846件,占审结总数的66.6%,同比增加0.3个百分点;检察机关撤回抗诉同比有所上升。
从各地反映情况看,刑事抗诉工作主要存在的问题是:二审撤回抗诉率、二审抗诉意见采纳率、再审抗诉意见采纳率等方面同比均有所下降,部分指标下降明显,反映出检察人员对刑事抗诉标准把握不准,抗诉案件的质量下降较大。抗诉案件改判数及改判率的大幅下降以及维持原判率的大幅上升,反映出刑事抗诉案件的抗诉理由和抗诉意见被法院采纳的比例下降,而发回重审率的上升进一步增加了所办案件的“案-件比”,增加了当事人的讼累和司法成本,办案效果有待提升。
对于上述问题,我们做了进一步调研分析。近年来,随着以审判为中心刑事诉讼制度改革的推进,刑事司法标准趋于统一,加上认罪认罚从宽制度改革和量刑规范化的推进开展,刑事裁判质量不断提升,客观上导致可抗诉案件减少、改判率、发回重审率降低等情况,刑事抗诉面临着现实压力和新的挑战。如,撤回抗诉数和撤回抗诉率受认罪认罚从宽制度影响较大,有的被告人认罪认罚后又反悔上诉,这种情形导致一审判决适用认罪认罚从宽制度的条件不复存在,原本因“认罚”而获得的“从宽处理”应当被剥夺,故检察机关以“判决量刑畸轻”为由提出抗诉。而被告人在发现检察机关提出抗诉以后,容易出现“上诉后要加重刑罚,将付出程序和实体代价”的患得患失心理,于是在上诉期内又撤回上诉,这样检察机关一般也会相应地撤回抗诉。因此,必然导致撤回抗诉数和撤回抗诉率在一段时间内处于相对较高的水平。
不过,除客观性因素、制度性影响外,检察机关更要从自身查找刑事抗诉工作质量不高的原因。首先,最主要的原因在于监督意识不强、能力不足。有的检察官司法理念存在偏差,重指控犯罪、轻审判监督,落实“在办案中监督、在监督中办案”的理念还不到位,监督意识不强,对监督工作重视不够。刑事抗诉案件在事实认定、证据采信、法律适用等方面实质性争议多、办理难度大,有的检察官能力不足,审查判断运用证据的能力和案件研判能力欠缺,职责履行不到位,责任心不强,担当精神不足,不想监督、不愿监督、不敢监督。还有的检察官在适用认罪认罚从宽制度中存在释法说理不够全面、细致的问题,仅对刑期作必要说明,未能充分阐释认罪认罚的性质及法律后果,导致犯罪嫌疑人、被告人在尚未真认罪、真认罚的情况下,单纯为追求从轻处罚结果同意适用认罪认罚从宽制度,继而引发后续连锁反应。
其次,检察机关内设机构改革“磨合期”有一定影响。内设机构改革后,虽然各级检察院都成立了业务研究指导小组等来解决共性、互涉问题,但有些基层检察院的一个办案部门同时接受上级检察院二至三个办案部门的指导,如对因为自首认定的不同而提出抗诉的,上级检察院不同部门之间把握的标准不一致,作出的解答可能存在分歧,导致下级检察院无所适从。而对于因量刑情节问题而提出的抗诉,很难得到审判机关的认同。正因为如此,最高检刑事检察部门职能重新调整,明确由第二检察厅负责刑事抗诉工作综合指导任务,加强对刑事抗诉的指导。
再次,部分案件存在认识分歧。一些案件因检察机关、法院对事实认定、证据审查判断、法律适用等方面存在理解和认识上的分歧,导致撤回抗诉或抗诉意见未获法院采纳,抗诉改判难度大。对于这类案件,上级检察院没有充分发挥检察一体化优势加强指导,未与法院密切沟通协调,工作力度有待加大。
最后,刑事抗诉业务指导机制还不够健全。下级检察院在提出抗诉之前,未能及时充分向上级检察院汇报案情、寻求指导,导致对案件症结和抗诉点把握不准;上级检察院在审查下级检察院提出的抗诉案件时,更多局限于书面审查,与下级检察院案件承办人沟通不足;在整个抗诉案件办理过程中,上下级检察院在补强证据、完善证据链条方面配合不够,没有形成有效合力。一旦抗诉前指导或抗诉后补证工作不到位,就很有可能导致撤回抗诉。抗诉工作中,既存在没有拓宽思路、深挖抗源和找准抗诉点的普遍性问题,又存在意气用事、“一抗了之”,想抗、敢抗却又抗不准的典型性问题。
此外,办案考核机制激励导向不明显。对检察官个人而言,制约多,激励少,存在“多做多错,构成犯罪即可”的消极心态;对单位和部门而言,基层检察院建设考核实施细则未能全面合理评价抗诉案件,影响抗诉积极性。
三、强化刑事抗诉的建议
刑事抗诉是法律赋予检察机关的重要职责,针对目前刑事抗诉工作中存在的问题,检察机关要从以下四个方面加强刑事抗诉工作:
第一,秉持客观公正立场,持续更新监督理念,着力提升监督能力。一是强化监督意识,树立正确抗诉工作理念。认真贯彻落实“在办案中监督、在监督中办案”的理念要求,坚持以办案为中心,提高对刑事抗诉工作重要性的认识,积极构建以二审程序抗诉与审判监督程序抗诉并重、以抗诉精准化为目标的刑事抗诉新格局,正确处理抗诉的质量、数量与效果的关系,切实把法律监督落实到每一个办案环节、每一项检察业务之中。要正确处理依法指控犯罪与强化法律监督的关系,把刑事审判监督放在与审查逮捕、审查起诉同等重要的位置,对符合抗诉条件的案件,坚决依法提出抗诉。二是发挥专业条线优势,加强对法院判决、裁定的审查,提高监督能力。要积极适应内设机构改革和业务整合的新要求,加大培训力度,完善办案组织,深入推进专业化建设,有效提升各业务条线检察官的办案技能,着力增强审判监督能力,尤其要强化从审查判决裁定中发现问题的能力。加强刑事审判监督理论研究,依托检察人才库,鼓励和推动对刑事抗诉重大问题的研究,发现和培养一批刑事抗诉理论研究专家,申报相关课题,争取形成有分量的理论成果。三是树立质量与数量并重的观念,在保证质量的前提下,力求一定的抗诉规模,切实加大支持抗诉力度,着力提高抗诉率。准确把握抗诉工作原则,增强抗诉实效。二审程序抗诉要保证案件质量,对确有错误的刑事裁判提出抗诉,杜绝为面子而抗诉、为考核而抗诉的错误倾向;审查监督程序抗诉要注重抗诉的必要性,纠防冤错案件,同时深刻反省检察机关自身存在的问题,倒查审查逮捕、起诉环节把关不严的问题和责任,吸取教训。刑事抗诉案件必须做到事实清楚,证据确实充分,裁判确有错误,抗诉理由充分且有抗诉必要。要牢固树立证据意识,坚持抗准原则,严格把握抗诉的标准与条件,夯实抗诉基础,切实做到精准抗诉。四是坚持“双赢多赢共赢”的理念。正确处理监督与配合的关系,加强与法院的沟通配合,建立健全日常联系机制。通过刑事抗诉依法纠正错误的判决、裁定,共同维护司法公正。对于正确的判决、裁定,做好当事人的息诉服判工作,共同维护审判权威,促进社会和谐稳定,实现“双赢多赢共赢”。
第二,强化释法说理,提出确定刑量刑建议,进一步发挥认罪认罚从宽制度优势。一是健全完善认罪认罚案件抗诉标准,对法院采纳量刑建议后被告人无正当理由反悔上诉,或者量刑建议并无明显不当而未被采纳的,依法审慎提出抗诉。二是强化认罪认罚案件办理过程中的释法说理工作,检察官在办理认罪认罚案件时,应当就案件的犯罪事实、量刑情节、主刑和附加刑的适用情况等,与犯罪嫌疑人、辩护人或值班律师进行全面、充分的沟通,尽最大可能消除分歧。在组织犯罪嫌疑人签署认罪认罚具结书时,应当明确告知其提出上诉可能产生的法律后果,以减少不必要的上诉。三是持续深入推进认罪认罚从宽制度平稳适用,通过完善认罪协商机制,不断推动控辩双方围绕量刑问题,展开实质性平等沟通与协商,以确定刑量刑建议更好地激活认罪认罚从宽制度的“激励机制”,以真实控辩合意防止事后因量刑问题引发上诉、抗诉以及程序回转等问题。同时,要不断提高检察机关提出确定刑量刑建议的能力,提升量刑建议采纳率,确保认罪认罚从宽制度更加平稳有效适用。
第三,健全完善刑事抗诉业务指导机制。一是加强对案件资源、数据的深度挖掘分析,提升业务数据收集、汇总、分析和应用能力,形成大数据驱动型的法律监督新模式。二是发挥各刑事检察部门“统一牵头、专人研究、类案指导、条线指导和个案指导相结合”作用,加强刑事抗诉重大问题的研究和指导,精准发力。上级检察院重罪检察部门要承担起统筹协调和综合指导的任务,发挥检察一体化优势,联合其他刑事检察部门共同强化刑事抗诉工作指导,采取务实举措,加大督导力度,推动刑事抗诉工作部署要求落实到位。最高检第二检察厅组织编写了“刑事审判监督工作专刊”,总结推广各地经验做法,加强刑事审判监督理论和实务学习研究,及时反映全国刑事审判监督工作动态,深入分析研究新情况新问题。三是积极开展抗诉案件质量评查和专项监督活动,深入总结剖析本地区抗诉案件中存在的突出问题和原因,研究解决对策,积极收集、整理、审查、编发相关典型案例。四是发挥检察一体优势,建立健全抗诉工作上下联动机制,加强抗诉前指导和抗诉后补证,降低撤回抗诉率,增强抗诉实效。五是抓好最高检关于刑事抗诉工作相关文件的落实。2014年最高检《关于加强和改进刑事抗诉工作的意见》、2018年最高检《人民检察院刑事抗诉工作指引》的具体内容特别是关于抗诉条件、抗诉政策把握等规定至今并未过时,应当持续抓好落实。
第四,加强检法沟通,建立联络机制。一是积极探索检法沟通联络机制。加强与法院的沟通协调,解决法律适用、政策把握以及证据采信等方面的认识分歧,统一司法尺度。通过双向沟通,解决疑惑、促进共识,赢得法院对抗诉工作的理解和支持。二是推动建立与涉案单位会商机制。对分歧较大的抗诉案件,根据情况主动联系涉案单位及评估、鉴定等有关机构共同协商,多方听取意见,确保案件既抗得准,又抗得恰到好处。三是推动建立抗诉工作汇报机制。主动向党委、人大汇报抗诉工作情况,邀请人大代表、社会公众等观摩评议抗诉案件庭审,增进社会大众对抗诉工作的了解和支持,实现刑事抗诉工作“三个效果”的有机统一。
（作者:元明,最高人民检察院第二检察厅厅长、一级高级检察官）
