原标题：环境民事公益诉讼恢复性司法适用探索
当前,恢复性司法在环境民事公益诉讼中运用的具体表现形式呈多元化趋势,尽管裁判文书中责任形式表述不尽统一,但基本涵盖了绝大部分恢复性措施。结合近几年司法实践中环境民事公益诉讼办案情况,笔者认为仍有两大问题要解决。
一、完善恢复性司法相关法律规范
一要统一法律规范。我国各类环境单行法及司法解释逐步出现生态修复概念和具体措施,一些地方性立法极大丰富了生态修复法律制度,司法实务也越来越多运用多元修复措施。但无论是立法还是司法实践,对生态修复仍缺乏相对明晰的法律概念,甚至出现诸多混用、词汇模糊或者各类不同表述,没有区别修复与恢复的不同,法律概念的不清晰直接影响恢复性司法具体措施的选择,也不利于贯彻司法统一性原则。
二要完善环境领域的行政、刑事和民事法律责任体系。环境法的综合性决定了其责任形式的复合性和多元化,环境民事公益诉讼司法实务中,民事责任形式除了支付相应费用和赔礼道歉外,还探索适用了复垦复绿、补植管护、增殖放流、公益劳动等责任形式,对于实现环境综合治理发挥了重要作用,但在不同性质责任之间尚缺乏有效衔接。如修复责任的履行、行为监管、结果验收与评估,因其不在判决之列,很多案件在执行阶段未考量行政、公安、审判、检察及其他相关机关各自的职责,导致环境修复效果尚未可知。又如,行政罚款、刑事罚金和民事责任中的环境修复费用,各自责任承担是独立分开的,当环境侵权人履行能力不足时,责任承担是否优先考虑环境修复责任的实现,司法实践未有体现,立法也缺乏指引。
三要完善专业领域法律适用规范。很多环境民事公益诉讼案件需要损害评估鉴定,实现环境破坏程度和损害赔偿认定的标准化与规范化,对恢复性司法的运用至关重要。当前实践中运用最多的“虚拟治理成本法”主要用于计算水污染环境修复费用,而其他破坏生态资源案件,则多依赖专家咨询或评估报告。就像诉讼证据中的“鉴定意见”一样,其作用仅在于给某些专业领域专业事项提供司法参考,实务中却几乎高度信赖,不符合一般证据法则。司法实践中环境损害鉴定结果引发质疑的情况也有,究其原因,在于现有立法对环境损害鉴定评估的相关规定有欠缺,也缺乏统一认可的环境鉴定评价标准和修复标准。
恢复性司法应当通过纳入立法进行体系化整合和完善,对恢复原状或生态修复责任作出明确规定,减少生态环境修复与恢复原状之间在概念认知与实现形式上的偏差,为实务提供更明确的指引。
二、在立法不足的情况下建立统一的恢复性司法工作机制
一是建立多元衔接工作机制。检察机关开展环境民事公益诉讼工作,要大力完善检法工作配合机制,在案件起诉、审理、执行等方面就恢复性司法的运用与法院及时沟通,并持续关注公益诉讼的后续效果。我国环境公益诉讼制度基本上走“立法未设、司法先行”的路线,司法实务中探索出各种修复模式,其中成效明显、措施科学的做法可以通过制度固定下来,为立法提供参考。同时,环境民事公益诉讼具有复合性,其不仅表现为公益诉讼与私益诉讼的交织,更表现为环境治理手段的多元,需要发挥行政机关在专业技术、设备、执法手段和效力等方面的优势,如修复方式的选择需要行政部门的技术指导;缓刑考验期内修复责任的履行需要行政部门的监管等。因此,与行政机关的工作衔接是恢复性司法工作机制建立的重中之重。另外,恢复性司法措施的成效也离不开专业机构的参与。当前多地探索出在原有受损环境所在地无法修复或者修复成本过高无法实现时,采取异地修复、替代修复等修复公益的措施,这些都需要专业机构参与,对技术条件、区域环境等修复要素进行综合评估。
二是建立生态环境修复监管与保障机制。环境民事公益诉讼案件还存在一个执行落地问题。为探索践行恢复性司法理念,各级检察机关尝试联合相关部门建立生态修复工作机制,对适用案件范围、修复措施、生态修复协议具体内容等进行规范,但对裁判的履行与执行尚缺乏既定的框架提供监管与保障支持。如监督主体如何确定,由谁利用获得的环境修复赔偿金负责长期生态修复工作;修复过程中,如何保证持续有效的监管;由谁来考核是否达标,未达标有什么法律后果。这些细节直接决定了恢复性司法的基本价值能否实现,而各地的做法不尽相同。如修复费用的管理问题,有的地方设立了独立的环保基金账户(或公益诉讼基金账户),有的地方则直接交由相关行政机关或上缴国库。又如,对生态环境进行修复的监督机关,有的地方由检察机关监督,有的地方由行政机关监督,当然也有无人监督的。至于修复情况是否达标,更是缺乏后续跟进监管。
针对上述问题,应建立切实有效的资金监管与修复监管机制。在资金监管方面,可统一设立基金账户,实施专款专用。对修复过程的监管则需要司法、行政、公众的共同参与,监管的具体程序和内容应根据案件领域不同予以区分细化。对于生态环境修复结果,可由法院委托具有环境损害评估等相关资质的鉴定机关进行鉴定,必要时商请负有监督管理职责的环境保护主管部门协助审查。如破坏林木资源类案件中,对无法在原地修复补种的,可借鉴实务中的做法,联合当地政府、法院建立补植复绿基地,行政部门具体履行治理管护职责并对补植复绿等情况检查验收,检察机关对生态修复过程以及修复资金使用情况进行监督,实行“施害方履行修复义务、专业方治理管护、第三方监督落实”,以确保环境修复责任方式的执行效果最大程度达到预期。
(作者系广东省东莞市人民检察院第六检察部主任)
