原标题：公益诉讼调查的难题与对策
检察公益诉讼制度建立以来,发展可谓蓬勃迅速,呈现出在高起点上平稳上升的态势。在公益诉讼办案实践中,调查工作居于核心地位。公益是否受到损害以及是否得到修复、行政机关的法定职责及是否怠于履行职责等事实,都要依靠调查工作来证实。可以说,调查工作的质量高低直接决定公益诉讼案件的成败。全面推开近四年,检察公益诉讼面临的调查难题也逐步显现,应当引起充分重视,并兼顾当下和长远统筹考虑加以解决。
一、检察公益诉讼调查工作面临的实践困难
一是法律依据不充分。最高法、最高检《关于检察公益诉讼适用法律若干问题的规定》第六条规定:“人民检察院办理公益诉讼案件,可以向有关行政机关以及其他组织、公民调查收集证据材料;有关行政机关以及其他组织、公民应当配合,需要采取证据保全措施的,依照民事诉讼法、行政诉讼法相关规定办理。”该解释面临自我赋权和周延性不足等问题。最高检制定的《检察机关行政(民事)公益诉讼案件办案指南(试行)》(以下简称《指南》)对调查工作有较详细的规定,但其在效力层级上只是检察机关的内部规范性文件,不具有对外约束力。尽管全国有二十多个省级人大常委会出台了加强检察公益诉讼工作的决定,这些决定对调查工作也多有涉及,但这些地方立法的共同特点是原则性较强、操作性较弱,效力具有地域性且没有强制力。
二是调查手段不足。《人民检察院检察建议工作规定》第十四条规定了检察官可以采取的调查措施,如查询、调取、复制相关证据资料;向当事人、有关知情人员或者其他相关人员了解情况;听取被建议单位意见;咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见;委托鉴定、评估、审计;现场走访、查验。《指南》中列明的调查措施则包括:查阅、摘抄、复制有关行政执法卷宗材料;询问违法行为人、证人等;收集书证、物证、视听资料、电子证据等;咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见;委托鉴定、评估、审计;勘验、检查物证、现场。以上司法解释和规范性文件规定的调查方式,与其说是公益诉讼调查的手段和措施,还不如说是获取某种法定证据种类的一般途径,看似全面,实则非常泛化。实际工作中,可用的调查手段非常有限。以葫芦岛市三年来的办案情况为例,最常用的调查手段是拍照和录像,制作询问笔录次之。委托鉴定等方式因经费难以解决、不具备专业人员等条件限制极少使用。
三是调查保障措施不足。调查保障措施不足,可以从内外两个角度来考察。从检察机关自身来看,调查工作的保障在人员、装备、协调配合等方面都存在不足。例如,当前公益诉讼的具体办案工作主要由基层检察院来承担,但基层院公益诉讼部门(很多基层院并没有专门的公益诉讼部门)人员十分短缺。另外,执法记录仪等调查装备普遍配备不足,检察技术人员和司法警察对公益诉讼调查工作的协调配合也缺乏制度性保障。从外部制度保障上看,最大的问题是强制性措施不足。检察院组织法规定,检察机关行使调查核实权时,有关单位应当予以配合,但不配合如何处理,法律没有明确。横向对比其他国家机关行使职权的强制性保障措施,检察机关略显尴尬。行政执法机关依据行政强制法等法律具有普遍的强制措施权力;法院依据诉讼法,有权采取司法拘留、罚款以及查封、扣押、冻结等强制性措施;监察机关依据监察法,有权行使监察调查权并采取监察强制措施。检察机关依据民事诉讼法、行政诉讼法办理包括公益诉讼在内的大量案件时,却没有采取强制性措施的权力。
二、检察公益诉讼调查工作的实践保障和应对
首先,要严格全面执行现有法律和规范性要求。在目前调查工作保障不足的情况下,确保调查工作的合法性是能够做到和应当做到的最基本的自我保障。只有确保自身工作的合法性,才能确保调取证据的合法性。例如,调查工作应当由两名工作人员进行。公益诉讼调查工作要收集和接触第一手证据材料,形成第一手事实,必须由两名工作人员进行,才能确保调查工作的客观性和公正性。《指南》中只规定了询问被调查人应当由两名以上办案人员进行,而检察院在实践中要求所有调查取证工作都做到这一点。两名办案人,现实中可灵活采取员额检察官、检察官助理、书记员、司法警察、检察技术人员等多种形式的组合,在保证办案人数合法的情况下灵活调配人力。此外,法律文书要规范齐全,工作证、调取证据通知书、执法记录仪等均应携带;必要时可以申请司法警察参与;调查取证要注意态度、方式,做到文明、理性、规范。
其次,调查工作要贯彻新的检察理念。检察机关要牢固树立并践行“双赢多赢共赢”理念,以减少对抗,促进共识。要让行政机关感受到,检察公益诉讼是督促协同之诉,检察机关调查核实是为了帮其查找不足,分析对策,不是居高临下地监督,更不是执纪问责。例如,复印行政执法卷宗或调取行政机关的“三定方案”,行政机关经常以有内部规定或需要领导签字等理由推诿,这时检察人员应当向对方阐释清楚工作理念,释法说理,不搞对抗。在民事公益诉讼工作中,鉴于案件线索主要来源于刑事案件的现状,检察人员应当将调查工作与认罪认罚紧密结合,促进“认罪认罚+认赔”。
第三,要充分运用现有保障性规范。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《保护司法人员依法履行法定职责规定》第十七条明确:对干扰阻碍司法活动,威胁、报复陷害、侮辱诽谤、暴力伤害司法人员及其近亲属的行为,应当依法从严惩处。对以恐吓威胁、滋事骚扰、跟踪尾随、攻击辱骂、损毁财物及其他方式妨害司法人员及其近亲属人身自由和正常生活的,公安机关接警后应当快速出警、有效制止;对正在实施违法犯罪行为的,应当依法果断处置、从严惩处。调查工作中,如遇到企业、组织和个人等主体,以威胁、暴力或其他方法,拒不配合调查,涉嫌侮辱检察人员人格、损害检察人员身体、损毁财物等违法和犯罪行为的,应当依据治安管理处罚法、刑法和《保护司法人员依法履行法定职责规定》等法规,移送有关机关依法严惩。行政机关暴力抗法的情况比较罕见,更多的是“软抵抗”。在充分协商无法达成共识的情况下,检察机关可以参照《人民检察院检察建议工作规定》第二十条和第二十五条的规定,将该情况抄送同级党委、人大、政府、纪检监察、被建议单位的上级机关、行政主管部门以及行业自律组织等。总之,用好、用足、用活现有保障性规范,是公益诉讼调查工作的现实之举和必要之举。
最后,要充分借助社会力量促进调查工作。最高人民检察院检察长张军对加强和改进检察建议工作提出过要求:要把不具有强制力的检察建议做成刚性、做到刚性。这一理念对公益诉讼调查工作具有很大的指导借鉴意义。实践中,公益诉讼检察人员要充分借助社会力量来提升调查工作的刚性。例如开听证会这一形式,虽然不是调查取证方式,但借助人大代表、政协委员和社会公众的参与,将有助于促进调查工作的开展。另外,聘任公益监督员、建立专家智库等,能够提高调查工作的专业性和科学性,借助外部智慧促进调查工作开展;公开送达、公开宣告、圆桌会议等也是借助社会力量加持调查工作权威和效力的有益尝试。
三、检察公益诉讼调查工作的制度展望
检察公益诉讼工作正处在朝气蓬勃的发展期,检察公益诉讼制度正成为保护国家利益和社会公共利益的重要力量。当前,无论从制度的发展阶段上看,从案件规模上看,还是从实践中遇到的困难上看,检察公益诉讼调查工作已不再适宜要求基层探索尝试、各显神通、摸着石头过河了。制定一部包含调查取证的主体、方式、权力、义务、责任等内容的法律,来规范和约束公益诉讼调查工作十分必要和紧迫。
公益诉讼调查工作的立法,既是检察办案的现实需要,更是全面依法治国的必然要求。这不仅是对检察工作的保障和规范,更是对检察机关和检察人员的限制和约束。公益诉讼调查工作应当依法依规开展,不能侵害被调查对象的合法权益,也不能违反程序法定原则。
(作者单位:辽宁省葫芦岛市人民检察院第六检察部)
