原标题：从四方面准确把握行政公益诉讼监督对象
行政诉讼法第二十五条第四款规定,对于生态资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,人民检察院应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责,行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。但我国行政法律体系庞大复杂,行政机关及其职能处在改革调整阶段,导致准确确定“负有监督管理职责的行政机关”存在一定难度。为此,建议从四个方面准确把握行政公益诉讼监督对象。
第一,看监督对象是否是以监督方式履行管理职责。从广义上讲,“管理”包括计划、组织、指挥、调节和监督等职能。“监督”是指有权限的机关对于违法的行为和不当的行为加以矫正的活动。对行政公益诉讼的监督对象,有必要作狭义的理解,应当主要是以监督方式履行管理职责的行政机关,即依法能够以自己的名义独立地对于行政违法行为进行处理或对公共事务进行管理的行政机关。在我国行政法律中,对地方各级人民政府及其职能部门在履行某个领域的管理职责都作出了详细规定,但并非所有的管理职责都是监督性的,有的是计划、组织、指挥、调节性的,不具有行政公益诉讼意义上的可诉性。比如,环境保护法第四十条规定,地方各级人民政府应当采取措施,推广清洁能源的生产和使用。此项管理职责,不属于以监督方式履行的管理职责,对于怠于履行此项职责的行政机关,不应作为行政公益诉讼的监督对象。
第二,看监督对象是否是履行具体监督管理职责。根据地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法等法律规定,县级以上地方各级人民政府管理本区域内的行政工作。同时,根据工作需要,设立必要的工作部门,并统一领导各工作部门的工作。乡、民族乡、镇的人民政府管理本区域内的各项行政工作。从我国行政法的规定及管理实践来看,对于具体领域的行政工作,一般实行“属地管理、分级负责”。“上面千条线,下面一根针”的实际情况普遍存在。在行政公益诉讼案件中,以乡镇一级政府为监督对象的占比普遍较高。实际上,在我国现行行政法律及地方性法规中,对乡镇政府监督管理职责的规定比较宏观笼统,也没有赋予其相应的强制性管理手段,导致乡镇政府在管理实践中“事项多、责任重、手段弱”。因此,在把握监督对象时,不能仅以法律法规规定某监督对象具有“宏观”的监督管理职责就将其作为监督对象,应当深入考查监督对象是否具有具体的、法定的监督管理职责。对于不同层级的行政机关,如果均怠于履行监督管理职责的,可以一并作为监督对象。
第三,看监督对象是否是履行特定监督管理职责。由于行政管理实践的情况较为具体、复杂,有时行政管理与业务管理关系交织,导致有的案件在把握监督对象时存在不小的困难。比如,根据环境保护法、殡葬管理条例的规定,环境保护主管部门对环境保护工作实施统一监督管理,民政部门负责殡葬管理工作。那么,对于殡仪馆内设施设备不达标,违规露天燃烧花圈、衣物等物品,造成大气污染、骚扰居民的问题,如何确定监督对象容易产生分歧。实践中,有的将环保部门和民政部门都作为监督对象,有的以环保部门为监督对象。此类问题,在污染防治领域较为常见。按照党中央的部署,新一轮党和国家机构改革基本完成。此次改革,坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责,避免政出多门、责任不明、推诿扯皮。随着改革的落地见效,行政管理事项将实现原则上由一个部门统筹、管理和负责,有利于在行政公益诉讼工作中准确确定监督对象。对于可能存在职能交织的案件,可以沿着“从事项到部门、从领域到部门”的思路,先确定案件属于什么事项或领域,然后再据此确定职能部门。值得注意的是,业务指导或隶属关系并不等同于监督管理关系。例如,对于民政部门下属的殡仪馆存在的污染环境行为,以怠于履行监管职责的生态环境部门为监督对象更为适宜。
第四,看监督对象是否是履行法定监督管理职责。在我国行政管理中,数个部门共同或分别负责对某一事项实行监督管理的情况并不鲜见。比如,根据消防法规定,应急管理部门对本行政区域内的消防工作实施监督管理,并由本级人民政府消防救援机构负责实施。住房和城乡建设主管部门等其他有关部门在各自的职责范围内,依法做好消防工作。因此,对于多个部门都具有监督管理职责的案件,首要的是梳理确定各个部门的法定职责,在此基础上,结合案件所涉及的具体事项,确定监督对象。例如,对于占用、堵塞、封闭消防车通道,妨碍消防车通行,涉及公共利益的情形,应当根据消防法第六十条、第七十条的规定,确定消防救援机构具有相应的监督管理职责,如果有证据表明其怠于履行职责的,应以消防救援机构为监督对象。
(作者单位:重庆市人民检察院)
