原标题：“案-件比”：让隐形法律变良法之治
世人谓现代法治国家所追求者,不外乎“规则之治”。实则不然,盖因“规则之治”,仅为法治之外观,现代法治之内涵与精神,实为“良法之治”。亦即,“恶法非法”,作为准器之规则,本身首先必须具备合理性,才具有引人向善的力量,方可导向真正的法治。不得不说,上述法治原理具有一定的普适性,大到国家治理,小到单位管理,尽皆如是。
检察机关绩效考核制度如何设置方为合理
司法机关的绩效考核制度,一向被称作“隐形法律”,是因绩效考核之结果,关乎司法官个人之能力评价与利益,直接导引司法官之职务行为,间接关乎案件处理结果,更关系到人民群众的司法获得感,实为司法机关内部管理之一项重要规则。但现实操作层面之难题在于:一方面,人非完人,若不考核,司法质效难以得到保障,因而绩效考核这种“规则之治”,对于司法机关的内部管理而言,仍属必要;但另一方面,当前实务中采行的部分绩效考核指标又被指不尽合理,基层司法官穷于应付各种考核指标,影响办案质效。然则,绩效考核指标具体如何设置方为合理,“规则之治”该如何走向“良法之治”,又见仁见智,始终难以形成共识。
而检察机关的绩效考核问题,又是上述难点中的难点。是因司法机关专为解决社会纠纷而设,各种社会纠纷在法律形态上的外观表现就是“案件”,所以,司法机关的管理对象是“人”即司法官,但管理手段和标准则是“案件”,具体则通过对司法官所办案件的“质”与“量”进行评价,来考核司法官的个人绩效并分配利益。正因如此,案件的质与量,是各国司法绩效考核的主要基准,所差异者不外乎具体指标之设置而已。在司法机关内部,法院的绩效考核指标设置相对清晰、容易,因为,法院的业务类型较为单一,业务流程相对平面化,除了审判就是执行,因而法官的考核指标设置较为明确。例如,评价一位司法官的个人能力与勤勉程度,首要指标当然是办案量;办案量大小,可以直观反映该司法官的办案能力与勤勉程度。然而,对于检察官的绩效考核而言,情况则要复杂得多,这是因为,检察机关不仅业务类型多样化,而且业务流程流水线化,涉及立案、侦查、起诉、审判、执行等各个诉讼环节,因而,对于法院审判工作而言,一个案件,从立案到审判,“一进一出”,仍然是一个案件,但对于检察机关而言,由于涉及多个诉讼流程环节,一个案件可能在检察机关的办案环节,几进几出、来来回回,陆续衍生、演变为多个案件。例如,由于批捕环节检察官办案质量不高,引发申诉、复议、复核,一个案件遂衍生出多个案件。从表面上看,案件因为在检察机关内部来回流转,整个检察机关的办案量大增,但有些情况下实则是检察官办案的质量瑕疵。因而,对于检察机关而言,显然就不能仅仅以单一诉讼环节的案件量来作为考核指标,否则既不符合绩效考核制度“奖优惩劣”的目的和初衷,也有失公允。然则,究竟该以何种考核指标来引导检察机关规避上述程序滋生、案件衍生现象,实务操作中却一直缺乏一个准确、有效的“抓手”和“指挥棒”。
检察机关绩效考核中的上述难题,在日前最高人民检察院印发的《检察机关案件质量主要评价指标》(下称《评价指标》)中得到了解决,该《评价指标》明确提出应当建立以“案-件比”为核心的案件质量评价指标体系,以人民群众、当事人对司法办案活动的实际感受作为评价检察官办案工作成效的一项重要因素。其中,具有创新性的制度设计就是“案-件比”这一全新的案件质量评价指标的提出。所谓“案-件比”,是指主观上检察机关各业务口统计出来的(案)“件”数与客观上的案(件)数之间的比率。它所针对者正是前文所指出的检察机关绩效考核中的难点,即如何防止衍生案件的产生。因为,客观上一个案件进入检察机关的办案流程,却因为检察机关主观上的原因而衍生出多个案件,那么,很有可能是案件在前端办案环节出现了质量问题,而办案质量是检察机关的生命线,必须严防死守。如此一来,“案-件比”就成为科学评判检察工作质效的一项重要指标。
“案-件比”概念的三个层面
在笔者看来,“案-件比”概念的提出,具有宏观、中观、微观三个层面的重要价值和意义:
第一,宏观层面上,“案-件比”这一概念,强调从人民的司法获得感来评价司法质效,是一种全新的合理评价指标设计,这是“良法之治”的体现,有助于提升司法公信力。作为一项案件质量评价指标,“案-件比”强调和看重的是,发生在人民群众身边的案,与案进入司法程序后所经历的有关诉讼环节统计出来的件之间,所形成的一组对比关系。从评价标准来看,“案-件比”中的“案”是固定的,为“1”,而“件”则是动态的,“件”数越高,说明“案”经历的诉讼环节越多,办案时间越长,当事人对办案活动的评价相对越低,办案的社会效果越差。根据上述评价标准,实务中最理想的状态是一个“案”进入司法程序后一次性案结事了,即,其“案-件比”为“1∶1”。“案-件比”的实质内涵在于,以这一科学、合理的案件质量评价指标体系为指挥棒,引导司法人员规范、合理地操作司法程序,控制案件在司法机关内部的程序流转,避免程序回流和衍生,强化司法程序的常态化运作,减少非常态化程序的启动,减少不必要的程序环节,以尽量控制“件”的数值。在司法人员追求“件”数下降的同时,国家也节约司法资源,提升了司法效率,当事人的司法获得感也会因此而增强,司法公信力自然也将得到提升。
第二,中观层面上,“案-件比”这一概念,不仅是指导和评价检察机关办案工作质效的一项重要指标,它对于公安机关和法院的办案质效评价而言,亦具有重要的参考价值和借鉴意义。原因在于,“案-件比”所反映出来的问题,在公安和法院的办案环节实际上也客观存在。无论是公安机关主导的侦查环节,还是法院主导的审判环节,“案-件比”越高,说明在该诉讼环节所衍生的案件数越多、非常态程序启动越频繁、办案周期越长、诉讼效率越低,当事人越不满意。虽然按照传统诉讼阶段论的观点,公安机关、检察机关和法院就诉讼流程各管一块,但在追求办案质量和办案效率这一双重价值目标上,却并无二致。正因如此,“案-件比”固然可以衡量检察机关的办案质效,同样也可以映射出公安机关和法院的办案质效问题。
第三,微观层面上,“案-件比”这一概念的提出,警示检察机关自身要注重办案质量,要通过降低“案-件比”来提升检察环节的办案质效,逐渐形成“精密司法”的传统。“精密司法”的理念,始自日本,本意是抨击日本刑事司法实践高定罪率、低无罪率的现象,带有贬义。然而,笔者认为,高定罪率、低无罪率的现象,如果肇因于检察机关办案工作的高质效,本无可厚非,尤其是其中所蕴含的要求检察官精细化、高质效办案的理念,对于我国当前检察实践是具有启示意义的。“案-件比”概念的提出,契合了“精密司法”理念督促检察官精密化、高质效办案的精神,是对新时期检察工作的高标准、严要求。此外,检察机关更应当意识到,大陆法系国家和地区的检察机关,自始便承担着法律监督(法律守护人)的角色,担负监督公安机关与审判机关之重任,亦即“国家权力之双重控制”功能,正因如此,检察机关的职能配置呈现出横跨并连通侦查与审判的基本结构形态。与此相适应,侦查和审判环节出现的问题,往往也能够从检察机关的办案工作中找到病灶,例如,案件在审查起诉阶段因证据不足而退回补充侦查,便直接与检察机关在批捕环节提出补充侦查提纲的质量以及提前介入侦查引导取证的质量密切相关。由此可见,检察机关的办案质效实际上起到了整个诉讼案件办理之“测振仪”的功效,而“案-件比”这一概念的提出,一方面警示检察机关在发现案件问题反躬自省,另一方面也督促检察官在办案工作中时刻以追求精密司法为支点,来撬动整个案件诉讼流程的质效。
实践中运用“案-件比”这一指标体系应当注意四个问题
在认识到“案-件比”作为评价指标所能起到的正面价值的同时,在实务操作中运用该指标体系对检察机关进行考核时也应当注意以下几个问题:
第一,尊重司法规律。案件在诉讼中出现衍生案件,可能是程序本身自我纠错的体现,非常态化程序的启动,亦可能为了实现司法救济,这是司法规律的体现。
因而,实务操作中不能为了单方面追求“案-件比”的下降而刻意限制救济程序的启动。如前所述,诸如审查起诉中的一退、二退以及延长审查起诉期限等规定,属于规范的例外,而非司法机关适用时的原则,因此,检察机关在案件办理过程中应当尽力避免启动非常态化的程序环节,规避衍生案件的产生;但另一方面,这种非常态化的环节本身也是程序自我纠错机能的体现,目的是为了司法救济。因而,实务操作中应当重点辨明衍生程序的启动究竟是为了防错纠错、实现司法救济,还是因为办案人员玩忽职守、怠于履职抑或敷衍塞责所致。
第二,尊重当事人的程序权利。不能因为追求“案-件比”而刻意压制当事人行使其法定程序权利。以刑事检察为例,对于批捕(不批捕)的申诉,不捕的复议和复核,不起诉复议、复核和申诉等,本身属于当事人的法定诉讼权利,是立法者为了保障当事人的合法权益而赋予当事人的救济途径和渠道,实务操作中如果为了追求“案-件比”而压制当事人上述程序权的行使,反而会降低人民对于司法的获得感,违背整个案件质量评价体系建立的初衷。同时,我们也应当清醒地认识到,各类司法救济程序的设置,本身就具有释放和吸收当事人心理、情绪的功能,这些案件当事人可能并非是对检察机关的处理结果不满,而是单纯为了释放心理、情绪,进而提出申诉、复议、复核等;实务中如果为了过度追求降低“案-件比”数值而限制或剥夺当事人的上述程序权利,当事人的心理、情绪得不到释放和吸收,反倒可能对检察机关产生不满,得不偿失。
第三,注意区分案件考核的“质”与“量”。案件质量评价体系应当是“质”与“量”的统一体,不能因为强调对“案-件比”的考核而忽视了对检察官办案数量的考核。一方面,固然应当以“案-件比”为指标强化对检察官办案质量的考核,强调办案质量的优先性和重要性,但也不能忽视对检察官办案数量的考核,例如,一位检察官一年办10件案件,“案-件比”低而办案质量高,但另一位检察官一年办100件案件,“案-件比”较之前者则略低。那么,试问这两位检察官谁该评优?这恐怕就不能简单地说谁的“案-件比”低、谁就优秀,而是应当结合两位检察官的“案-件比”和办案数量进行综合权衡。另一方面,对于前端环节办案质量不高,进而导致衍生案件发生的,在以“案-件比”为标准对承办人进行负面评价的同时,也要肯定衍生案件上的人力投入,原因在于此时的衍生案件虽属“亡羊补牢”,但衍生案件既然已经进入程序,检察机关仍然需要投入相应人力予以解决,自然应当计入相关部门的办案量,并通过绩效考核机制予以一定程度的肯定,而不能因为是衍生案件,就否定相关部门的工作量,合理的考核方式是各司其职、各得其所。
第四,建立个案评鉴机制。由于“案-件比”是反映办案质效的极简指标,因此无法精准照顾到检察人员办案的方方面面。比如导致案件退回补充侦查的原因,可能并不是检察官办案不力,而是侦查人员怠于侦查、疏于取证。再比如较之简单案件,某些复杂案件如涉黑案件、聚众犯罪、共同犯罪等办案环节更容易出现一退、二退,导致“案-件比”较高,但这显然不能归责于检察官,而可能是案件本身案情复杂所致。因此,对于使用“案-件比”来评价检察官办案质效时,还应当注意区分主观原因与案件的客观原因,建立个案评鉴机制,保障检察官在被指“案-件比”较高时申请进行个案评鉴的通道,以分清责任。
(作者为成都理工大学司法研究院院长、教授)
