原标题：治道丨“刚性防控”引发的“次生灾害”及其治理
陈兵/南开大学法学院教授、司法与社会研究中心主任
新冠疫情期间突显的各类问题以及可能带来的“次生灾害”，值得高度重视。图为4月15日，武昌户部巷社区志愿人员为进入社区运送液化燃气的服务者测量体温。新华社记者李贺摄
当前，我国新冠病毒疫情防控形势持续向好，以武汉为主战场的全国本土疫情传播已基本阻断，疫情防控取得阶段性重要成效。同时，各地复工复产有序有效开展，经济社会秩序正在加快恢复。
抗疫期间，个别地方出现了“刚性防控”，采取了“一刀切”等简单粗暴的防控举措。特别是在眼下防控形势趋缓的后疫情时期，一些地区仍然存在不分对象、不分区域、不分类别的盲目防控做法，很可能对遭受疫情侵袭的部分民众产生二次伤害，进而严重妨碍经济社会秩序的迅速恢复。
面对此种情形，应当及时矫正，进一步明定和坚守应急状态下非常措施的法治底线，谨防疫情防控应急机制过度刚性实施而可能引发的制度性“次生灾害”，为确保疫情防控的精准施行和复工复产的稳步实现提供法治保障。
一、走向异化的“刚性防控”
我国现行《传染病防治法》及《突发事件应对法》明确规定，突发公共卫生事件爆发后，各级人民政府和有关部门可以采取隔离传染源、封锁危险场所、实行交通管制等应急措施。
然而，如近期媒体和社交网络中所曝光的那样，这些应急举措在具体落实过程中因未明确细化标准，且执法人员层层加码，追求过度实施，而走向异化。
比如，有些疫情较轻或非疫情地区，也对外地人员“一律劝返”，对隔离居民“锁死家门”，对所有小区居民“一律封闭单元门”等“一刀切”的“硬隔离”措施，致使不少民众的生活必需品供给困难，也增加了普通疾病患者，甚至是其他危重患者求医救治的难度。在执行“硬隔离”措施的过程中，个别基层防疫执法人员执法方式简单粗暴，与民众发生肢体冲突，乃至酿成命案；部分地方对通行道路限行设卡，多地甚至出现了违规违法封闭高速公路、县镇等公共道路的现象，导致运输果蔬鱼肉的车辆无法进城，生活必需品供应链严重失灵，相应地使得农产品无法运输和销售，种植业和养殖业遭受双重打击。
同时，某些地区尚未形成互联互通的有效机制，各自为战，对外来返城人员一律强行要求对方自我隔离14天。这种无视信息数据共享的“一刀切”做法既否定了其他地区的防控措施，也增加了本地和相关人员不必要的成本，有悖于依法科学防控的初衷。
眼下，国内疫情已得到有效控制，复工复产正积极推进，但不少疫源地的外出务工人员仍面临被劝返、阻拦、举报，甚至被用人单位解聘的困境，即便是来自湖北省中低风险地区、持有健康码的人员，在外省仍然遭遇返工阻碍。
二、“刚性防控”问题的机制性成因
上述因“刚性防控”带来的防控过当或失当，不能简单视为个别地区的应急防控能力或个别疫情防控人员执法能力的缺失，应当深层次、系统性反思其症结，从源头上予以纾解。笔者认为，“刚性防控”只是问题的表象，深层次暴露的是当前我国地方政府应急治理体系和治理能力的欠缺与不足。
首先，我国地方政府应急机制供给不足，地方应急管理机制缺乏科学化、法治化及精细化。缺乏明确的制度指引，在自上而下的重重行政压力作用下，地方应急治理很容易走向失灵，甚至失序。其次，我国基层执法主体法律意识较为淡薄，基层执法协作能力较为欠缺，一再被默许的“运动执法”等硬性执法方式极易超出必要限度，从而侵犯公民的合法权益。
再次，个别地方政府的应急措施忽略因地因时制宜的科学化弹性治，防控行为缺乏灵活性、能动性、科学性，导致僵化执法，这一现象在具有高度不确定性和复杂性的疫情加持下被进一步放大。面对突发公共卫生事件，地方政府高度重视防控任务单向目标的实现，地方官员为避免被问责而简单化地执行政策目标，有可能是“以疫情防控之名，行懒政怠政之实”，极易致地方疫情防控机制失序失效，降低危机应对的效能。
三、如何治理“刚性防控”引发的“次生灾害”问题
针对上述情形，笔者认为，应有针对性地回应“刚性防控”暴露的深层次问题，以提升地方政府应急治理体系和治理能力为主旨，从强化制度保障、坚守法治底线、坚持科学防控三方面完善应急治理能力和治理水平，在反思总结疫情防控中的经验教训的同时，积极回应疫后重建的现实需求，防范和纾解“刚性防控”可能或者已然引发的“次生灾害”。
首先，加强法治约束，完善地方应急治理法治化体系。
在顶层设计层面，我国早已形成以《传染病防治法》、《突发事件应对法》、《突发公共卫生事件应急条例》为主的突发公共事件应急管理法规体系。其中，《突发事件应对法》确立了“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的应急管理体制。然而，各省市在具体细化和落实层面却出现了诸多困难。
以此次新冠肺炎疫情应对为例，许多地方并未出台应对突发公共卫生事件的地方性法规或规范性文件，即使部分省市已存在地方性规定，囿于相关内容和具体操作流程还停留在过去，在面对疫情防控中出现的新问题时，仍存在明显的迟滞性。许多地方政府临时出台的应急方案对具体防控措施的实施主体、标准、流程等核心内容尚不明确，导致基层防控执法标准混乱、宽严不一，许多临时性执法手段背离防疫初衷，偏离法治化轨道。
为此，建议各级地方人大常委会及地方政府，应当抓紧出台或修订地方应急治理的配套规定，尽快建立符合本地区实际的地方应急治理法规体系，为疫情防控和复工复产提供及时有效的规范指引，同时为未来的应急治理提供有效的制度保障和法治方法。
特别要认真吸取此次疫情防控的经验教训。其中，须强化应急预案制度在应急治理法规体系中的核心地位。各级地方政府应充分考虑地方特点和实际情况，结合上级部门相应应急预案，重新调整和修订相关内容，在应急预案中进一步明确规定不同等级的突发公共事件情势下应急措施的具体实施标准、范围和执法权责，明晰乡镇政府、街道办事处和村（居）委会的基层防控职责，确保基层防控工作的法治化和精细化。在出现相关突发公共事件后，各级政府须依法履行信息公开义务，准确及时公布相关信息，“不瞒报、不漏报”，保护好公民知情权，通过透明有效的信息公开机制消除民众恐慌，保障社会稳定。
第二，坚守法治底线，夯实基层治理机构（人员）法治意识。
2020年2月5日召开的中央全面依法治国委员会第三次会议强调：“疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，保障疫情防控工作顺利开展。”基层执法人员是防控制度和政策的重要实施主体，但如上文所述，个别执法人员因法律素养不足，法治意识淡薄，出现不文明执法或违法行政、滥用职权的行为，侵犯了公民的人身权、隐私权等合法权益，降低了政府公信力。
需要指出的是，强调应急状态下防控执法的权威性、严肃性及威慑力，当然不等于可以粗暴执法、过激执法，甚至以僭越职权的方式开展防控工作；越是在危急之时，严格防控更应当坚持运用法治思维和法治方式展开，尊重和保障公民基本权利，避免疫情防控步入极端。这就要求基层执法人员在执行相关措施时，尤其是为了疫情防控中公共利益的需要而限制个人权利时，必须遵守“法无授权不可为”的基准。且应以防控疫情的需要为限度，遵循比例原则，防止不当或过度执法所带来的“次生灾害”。
建议从以下方面增强基层执法人员法治意识，提升依法行政的能力。首先，地方政府及其有关部门应根据形势发展需要，适时对基层执法人员强化法治培训，组织学习基本法律知识和防控相关专业知识，特别是提升应急防控的法治运作能力和综合协调能力，避免应急执法行为超出必要限度。其次，确立地方应急执法的法治监督和考核机制，将各类“依法防控”指标作为基层应急执法绩效考核的评价内容。
事实上，针对此次疫情防控工作出现的矫枉过正、用力过猛的现象，我们已开始探索建立“过度防控行为警示通报制度”，然而，这一制度仍需与健全的地方应急治理法律体系和应急执法考评机制协调配合，才能真正发挥作用。
第三，坚持科学防控，提升地方政府应急治理的适应性能力。
提高地方政府应急治理能力和治理水平，避免出现过度“刚性防控”的乱象，不仅需要健全完备的地方应急法治保障，还需要科学有效的施行方法。这考验的是地方政府在应急治理中对规则意识和灵活意识的把握，对刚性制度和弹性治理之间的合理平衡，体现的是地方政府在应急治理中的法治思维、科学思维、精准思维。
比如，科层制作为我国政府常态化治理的基本体制结构，其层级分明、各司其事、有条不紊的运行方式，使体制内部人员能够自上而下、线性地执行目标，极大提升了体制的运行效率。然而，面对突发公共事件时，科层制中下层机构对防控决策和方法缺乏灵活性和能动性反馈的问题就暴露出来了，致使应急防控难以及时有效地响应瞬时变化的疫情和多元的社会需求，出现了类似“疫情较轻的地区盲目效仿疫情较重地区严防严控，滞碍当地经济发展，最后只能由企业买单”的不良后果。这一样是制度性的“次生灾害”。
中央已意识到问题的存在。2020年2月23日召开的“统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议”明确，要落实分区分级精准复工复产的要求。随着防控工作的不断推进，地方各级政府应及时调整防控理念和防控措施，将应急响应级别的降低或终止措施及时细化到县、乡镇，根据各地受疫情影响的实际程度统筹防疫和复工复产工作。
有些地方在这一问题上的处理方式和做法值得借鉴和推广。譬如，浙江省自3月18日起已调整湖北来浙人员健康码赋码规则，（除武汉市以外）拥有当地健康标识、申领了浙江省绿码的湖北省人员都能顺利来浙，除用人单位内部要求外，不再有任何强制性隔离的区域性规定。
四、结语
此次新冠肺炎疫情防控是对我国治理体系和治理能力的一次大考，尽管疫情已趋于缓和，但是疫情期间突显的各类问题以及可能带来的“次生灾害”，特别是制度性“次生灾害”的防范和纾解，值得高度重视。
当前，“境外输入型”和“无症状”感染者所带来的防控压力依然很大，且有不断增大趋势，在某些地区，较长一段时间内，“刚性防控”可能还需要，也会成为一种常态化的防控机制。地方政府只有不断完善制度设计，夯实应急治理法治化能力，提升突发公共事件下应急制度实施的适应性和弹性机能，实现治理水平的“刚柔相济”，才能从根源上防范制度实施刚性所可能带来的“次生灾害”。
