原标题：保护公益视角下民行检察发展比较考察
杨建锋
随着检察机关四大检察职能的确立,涵盖民事检察、行政检察与公益诉讼检察的大民行检察工作受到前所未有的重视,需要不断深化民行检察理念与内涵,能动拓展职能领域。从国际发展来看,加强公益保护是国外民行检察制度发展的基本规律,合理借鉴相关经验对我国民行检察事业应有所裨益。
保护公益:刑事检察向民事行政检察的移植
纵览世界检察制度发展历史,检察制度起源于刑事检察。封建割据时代的欧洲大陆国家比如法国实行控辩式诉讼,属于私人诉讼的性质,惩治的轻重主要取决于受害人提起诉讼的个人意愿,让人们意识到其不足。于是,法官角色在不断扩大,可以依职权去惩治犯罪,而这又会导致司法不公正问题,因此产生了追诉职能专业化的必要。随着纠问式诉讼程序产生,到16世纪专门的检察院也随之出现,之后对犯罪进行追诉的刑事检察几乎是检察院的全部职能。19世纪以来,随着社会生活的日趋复杂化和权利观念由“个人本位”向“社会本位”、“自由处分原则”向“国家干预原则”的转变,加强公共利益保护已成为现代法治国家的共同选择,检察机关则成为了公共利益天然的代表者。但是由于公益保护涉及主体众多,社会影响广泛,需要妥善平衡各种价值,检察机关对侵害公益的行为进行刑事追诉虽然具有突出的惩罚、威慑效果,但难以解决复杂的利益平衡问题,因此,检察机关有必要再介入民事行政等法律领域中的公益保护问题。由此,各国检察机关逐渐将传统刑事领域的部分检察职能移植到民事行政法律领域,形成了刑事民事并存的检察职能范围,从而能够更为有效地保护公益。
晚近的法国诉讼法理论认为,检察官是国家与社会公共利益的代表。检察官能够以维护公益为名,广泛介入民事行政各种领域,这在法国民事行政法律之中有诸多体现。英美法学者从实用主义角度分析,私人提起公益诉讼虽然对社会有利,但如果私人成本超过了私人收益,私人通常不会提起诉讼。因此,检察机关是最适合提起此类诉讼的主体。从英美国家社会政治现实看,检察官很容易受到社会压力的影响,需要参与社会影响大的公益性民事行政诉讼。美国法规定联邦总检察长可参与或争论他认为美国的利益要求他参与以及他认为美国感兴趣的任何民事或行政案件。
保护公益导向下当代民行检察制度国际发展趋势
(一)保护公益领域从私人向社会经济拓展。法国检察机关除介入传统的私人民事案件,还可以介入公司、破产等商事案件,甚至具有申请专利无效的职权。德国注重民事诉讼中当事人自由处分原则与国家适当干预之间的平衡,对于传统民事领域与涉及公民人身权的案件,检察官的干预权逐渐取消。但对涉及公益的案件,如重大环境污染、重大侵犯消费者权益的案件,检察官则具有广泛参与权。美国检察机关介入的民事案件往往具有显著的社会经济利益,如涉及税收、征用土地、抚恤金养老金、违反反托拉斯法等的案件。美国检察机关很重视消费者保护,甚至可以通过行使消费者保护职权影响市场动向。
(二)以多重主体身份介入保护公益诉讼。法国检察机关在民事案件中为维护公共秩序可以作为主当事人进行诉讼。行政诉讼中,检察机关可以以公益代表人的身份对行政机关因不当或违法行政行为而损害社会公益的案件提起诉讼。德国检察机关为保护公益参与民事诉讼的方式有两种,一种作为公益代表人直接提起诉讼,另一种是作为诉讼活动参与者介入;在行政诉讼方面,检察官只能以诉讼参与人的身份参与诉讼。美国检察官在民事诉讼中可以作为原告,也可以作为被告,对判决不服可以上诉。涉及环境保护的民事案件中,检察官可以直接提起诉讼,也可以代表诉讼提起诉讼,检察官还可以独立提起反垄断诉讼。由此可以看出,由检察官和公民或法人多元主体组成的公益诉讼模式,有利于公益得到更为充分的保护。
(三)公益诉讼权能具有特殊性。国外检察机关为保护公益而介入诉讼时主要作为普通诉讼主体,但权能有一定的特殊性。如美国在民事公益诉讼程序中检察官行使和解、撤诉权会受到一定限制或监督,原因主要在于如果对公权力不加任何限制,不仅可能会对私权干预过度,而且会导致公权力的滥用,反而损害公共利益。但同时,检察机关保护公益的某些权能受到特别保障。德国检察官在民事诉讼中能够享有调查取证权。美国检察官在反托拉斯民事诉讼中,可以发布民事调查令要求任何人提供民事反托拉斯调查的一切书面材料。对检察官提起的民事诉讼,法院应优先尽快审理。此外,在民事诉讼中检察机关可以和被告就案件的处理和诉讼费用开支方法达成协议。
(四)保护公益兼有法律监督效果。国外检察机关参与民事行政诉讼过程中一般也享有一定的监督权,主要是对司法裁判的监督。法国检察机关对民事案件认为确有错误,可以通过普通上诉途径提出上诉,检察机关还可以行使实体性质的诉讼监督权,包括移送案件管辖,审查撤销已经发生既判力的判决请求。德国检察官在民事诉讼中享有起诉权、上诉权、抗诉权以及对裁决执行的监督权。在行政诉讼中,检察官认为行政法院作出错误裁判,有权提起上诉。美国检察官在审判程序中,作为原告对法院最后判决不服时,可以提起上诉直至美国最高法院,检察官还可以参与执行程序。苏联解体后,俄罗斯检察官对民行法律生效判决事后监督的作用虽然在弱化,但作为民事诉讼主体的职责在加强,通过参加公益诉讼也是发挥其监督作用的最主要方式。
对我国民行检察发展的启示
(一)实现刑民均衡发展,充分保护公益。长期以来,刑事检察是我国检察机关职能的基础与和核心,但是这也导致了检察机关普遍存在重刑轻民思想,民行检察发展相对不足。随着我国社会经济发展进入新时代,公益保护问题愈加凸显。国家将检察机关作为国家利益与社会公共利益的代表,赋予提起公益诉讼这一重大职能,为检察机关拓展了广阔发展前景。国外检察机关保护公益从刑事检察向民行检察移植的经验,对我国检察机关以“公共利益的代表者”为定位,实现刑民均衡全面发展提供了重要的路径参照。检察机关在结合中国国情的基础上,可以合理借鉴国外检察机关保护公益的有效做法,形成中国特色的民行检察发展模式。
(二)推动公益诉讼主体多元化格局发展。国外公益诉讼主体多元化趋势反映出社会本位发展阶段不同检察机关介入公益保护主体位次应有所不同。在社会本位发展充分的国家,往往是以个人、社会组织与检察机关交叉补位的形式共同维护公益。当代中国正处于社会本位萌发的初级阶段,整个社会从国家本位过渡到社会本位还需较长的时间,公民保护公益的意识总体较为薄弱,社会组织发展还不成熟。因此当前检察机关理应积极作为,勇于担当,成为公益诉讼的主要诉讼主体。检察机关同时也要发挥宣传、示范作用,鼓励公民、社会组织关注、参与公益保护,推动公益诉讼主体多元化格局逐渐形成,从而能够更加富有成效地维护公益。
(三)强化民行检察保护公益权能。目前我国检察机关提起公益诉讼在制度设计上总体沿用了各国普遍采用的当事人主义司法诉讼结构,检察机关在公益诉讼程序中的地位基本等同于其他一般主体,并不具有明显的优势诉讼地位,同时立法以列举方式对检察机关提起公益诉讼的一般范围作出限定,检察机关公益诉讼职能的保障措施还缺少明确的法律依据,检察机关提起公益诉讼面临着权能不足的发展瓶颈。为了充分发挥检察机关保护公益职权的效能,需要不断拓展检察机关提起公益诉讼的范围,特别是在保护消费者隐私权、知识产权与反垄断、传统文化及维护社会公德等方面积极探索;及时推动立法与制定司法解释,为检察机关提起公益诉讼赋予必要权能,如赋予检察调查核实强制力等。
(四)促进法律监督与保护公益职能有机统一。国外检察机关参与公益诉讼,既是为受损的公益寻求法律救济,也是对违法行为的监督与纠正,同时对司法审判活动也具有一定的监督效果。国外经验表明,检察机关维护公益与实施法律监督并非对立与割裂。完善中国特色的民行检察职能,更应当实现两者的有机统一。在民行法律监督中进一步加强公益保护理念与办案,更符合法律监督深层次的价值取向;提起公益诉讼也要同时履行好法律监督职能,实现二者相辅相成,从而不断增强民行检察监督职能的效果,推动检察机关提起公益诉讼制度深入发展。
(作者单位:上海市人民检察院)
