原标题：东莞市人大常委会首个街道人大工作指导性文件出炉
■6月27日，市第十六届人大常委会第二十四次会议全票审议通过的《东莞市人大常委会关于加强街道人大工作规范化建设的意见（试行）》市人大供图
“这个《意见》弥补了东莞人大在街道上的制度空白。”“街道人大工作的开展更加理直气壮了！” 6月27日，尚未迈出会场的东莞市人大常委会委员们，纷纷点赞市第十六届人大常委会第二十四次会议全票审议通过的《东莞市人大常委会关于加强街道人大工作规范化建设的意见（试行）》（以下简称《意见》）。
据悉，《意见》是东莞市人大常委会出台的首个关于加强街道人大工作的意见，也是全省首个对街道人大工作进行“一揽子”授权的综合性、规范化文件，走在全国前列。
法律支撑不足和职责不清
街道人大工作开展底气不足
街道是城市建设管理的基础层面，随着城镇化率的持续增长和事权与管理重心的大量下移，街道已成为城市政权建设、区域经济发展和群众安居乐业的重要基础。
东莞是全国五个“直筒子市”之一，有着独特的“市管镇”行政管理架构。东城、南城、莞城、万江4个街道2018年GDP总量，占全市GDP总量的16.2%。对东莞而言，街道人大工委是市人大常委会的重要组成部分，是市人大常委会工作在基层的延伸和拓展。然而，由于街道人大在法律地位、机构定位、工作职责等方面缺乏明确标准，导致开展工作时常常底气不足，极大地影响了其作用的发挥。
以财政预算监督这一人大的重要职责为例，2018年中共中央办公厅印发了《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》，要求加强对政府预算的全口径审查和全过程监管，更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用。但街道人大机构不是真正意义上的一级权力机关，不像镇人大有代表大会、主席团和本级人大代表，不能独立行使职权。因而，街道由于缺少本级人民代表大会的审查，带来了财政监督断层的难题。
除了法律支撑不足外，街道人大工作职责也不清。地方组织法规定的街道人大职责，包括了联系代表、组织代表活动、反映代表及群众意见和办理常委会交办工作2个层面。这意味着街道人大职权行使是间接的，街道人大开展工作容易陷入被动。此外，街道人大工委与市人大常委会、街道党委以及街道办的关系处理上也亟待规范。
“街道人大很想做出些成绩，但是地方组织法规定得太笼统，各地又没有统一标准。市人大常委会能否出台明确的指导意见？”东城街道人大工委主任詹耀东曾经主动提出。
2018年12月20日，市人大常委会党组副书记、常务副主任潘新潮在街道人大工作座谈会上回应：“有必要对街道人大工作开展的现状加以研究，找出瓶颈，总结实践经验，出台指导意见，提升工作水平，使街道人大成为东莞基层民主治理的有力支撑。”
对市人大常委会而言，出台操作性较强的街道人大工作意见，既是基层之盼，也是现实之需。随后，市人大常委会党组将加强街道人大规范化建设工作提上了议事日程。
■东莞市人大常委会首个街道人大工作指导性文件出炉市人大供图
历经4次研讨3个月起草
《意见》坚持“四个把握”
5月23日，省委召开了人大工作会议，提出要规范街道人大工委工作职责，加强工作力量。省人大常委会“推进县乡人大工作年”三年工作计划也要求，2019年要重点开展深化推进活动，实现全省基层人大工作和建设全面进步、全面过硬。
今年，市人大常委会把街道人大工作列入2019年重点工作之一，要求明确制定出台加强街道人大工作的指导性意见，力争2019年在规范街道人大工作方面创出“东莞经验”。随后，更是将其写入了常委会工作报告，在年初召开的市十六届人大五次会议上作出了庄严承诺。
为了避免《意见》在内容上“高、大、上”，不接地气，制定出台后街道人大无法落地，在起草开始阶段便成立了由潘新潮担任组长的起草工作组，他多次带队前往东城、莞城主持召开街道人大工作座谈会，实地听取街道人大的意见建议和工作诉求，摸清了我市4个街道人大面临的问题和实际，提出了《意见》制定“1+5+X”的思路方向，为起草工作打牢了坚实基础。
最终，历经4次深入研讨、3个月的起草修改，起草小组在深入研究了地方组织法、代表法、选举法等法律法规以及中央、省委、省人大和市委有关文件精神的基础上，广泛借鉴“他山之石”，充分借鉴吸收外省市相关制度。由市人大常委会常务副主任、副秘书长召集的讨论修改会议近10次，起草组反复推敲、仔细斟酌确保文稿质量。
《意见》坚持了“四个把握”：一是既坚持完善加强党委对街道人大工作的领导，又注重落实落细人民当家作主和依法治国方略。二是既严格遵循各项法律法规要求，又依规进行探索创新。三是既体现省人大常委会“县乡人大工作十条”和我市镇街人大规范化建设“八有八好”的各项要求，又落实中央“基层减负年”精神，保持一定的制度弹性，为人大工作基础更好的街道留出探索发展空间。四是既广泛学习借鉴省内外经验，又着力契合东莞街道人大实际。
省人大常委会办公厅认为，“《意见》目标明确，思路清晰，内容丰富，可操作性比较强，是可行的”。
街道人大工作从此有章可循
打通监督的“最后一公里”
时间表在紧锣密鼓地推进：6月10日，提交市人大常委会第24次党组会讨论通过；6月17日，提交市人大常委会第40次主任会议讨论通过；6月27日，提交市人大常委会第二十四次会议全票审议通过。至此，东莞首个专门针对街道人大工作的文件顺利出台。
《意见》共十八条，分别对街道人大工作的总体原则、性质定位、工作机制、主要职责和组织保障进行了规定，从制度机制层面对街道人大工作进行授权和规范，使东莞街道人大工作的开展实现了从“底气不足”到“有章可循”的跨越。
《意见》还颇具“莞味”。其中，参考镇人大主席团设计，首次在街道人大工委设置委员，与街道人大工委主任、副主任共同组成街道人大工委主任会议，使街道人大工委有了开展日常工作的决策机构。参考镇人民代表大会会议，首次提出有条件的街道可探索举行选民代表会议，丰富了街道人大的民意基础和民主实践。不仅如此，还组建了联络员、信息员、选民代表、咨询专家“四支队伍”，破解了长期制约街道人大的代表数量不多的困境。
除了《意见》本身，市人大常委会还制定“1+5+X”框架下的5个参考制度：街道人大工委主要职责、工委主任主要职责、工委主任会议议事规则、人大代表联系选民制度、人大代表街道小组活动制度，推动街道人大工作规范化、制度化发展。
如何将上位法的“交办监督”转化为街道人大可执行落地的条款？《意见》提出了“一揽子”授权的解决方案。所谓“一揽子”授权，就是指用整体打包的方式明确市人大常委会交办给街道人大工委的监督事项，一次性授权给街道人大。
为了打通监督的“最后一公里”，市人大常委会把授权监督的重心聚焦在监督内容和监督实效上。在《意见》的核心条款中，把对街道财政预算的监督作为授权监督工作重点，突出抓好预算的源头和重点审查内容，实现预算审查监督关口的前移。特别是引入了选民代表和咨询专家参与预算监督工作的方式，使街道人大预算监督真正为人民牵好“牛鼻子”，替政府看好“钱袋子”。
“群众的盼头就是我们工作的奔头。在粤港澳大湾区的语境下，实现东莞经济社会的高质量发展，街道人大不能缺席！”一位街道人大负责人由衷地感慨道。
记者潘少婷通讯员吴洋
