原标题：周光权代表谈内设机构改革:检察机关凤凰涅槃浴火重生
内设机构改革:检察机关凤凰涅槃浴火重生
——专访全国人大代表、全国人大宪法和法律委员会副主任委员、清华大学法学院中国司法研究中心主任周光权
全国人大代表、全国人大宪法和法律委员会副主任委员、清华大学法学院中国司法研究中心主任周光权
正义网北京3月9日电(记者谢文英)1月3日,国务院新闻办以“最高检改革内设机构全面履行法律监督职能”为题,举行2019年首场新闻发布会。发布会上,被誉为检察院依法重建以来规模最大、调整最多、影响最广的改革方案首次亮相。
这次历史性变革将对检察机关产生怎样的影响?两会期间,全国人大代表、全国人大宪法和法律委员会副主任委员、清华大学法学院中国司法研究中心主任周光权接受了本网专访。
记者:这次内设机构改革对检察机关来说是一次重塑。您认为这样的改革对检察机关意味着什么?目的是什么?意义是什么?
周光权:这样的改革对检察机关而言,实际上是一次凤凰涅槃、浴火重生的过程。中国特色社会主义进入新时代、社会主要矛盾发生转化、国家监察体制改革后检察机关职能调整、司法体制综合配套改革全面深化、修改后三大诉讼法赋予检察机关一些新的职能,这些都对做好新时代检察工作提出新的更高要求。正因为如此,据我了解,最高检提出,以内设机构改革为切入点和突破口,重新调整组建十个检察业务机构,推动新时代检察工作创新发展,为人民群众提供更多、更好、更优、更实的法治产品、检察产品。
通过这次改革,检察机关法律监督总体布局将实现刑事、民事、行政、公益诉讼检察并行。我接触的法律界人士尤其是检察官都表示,这次检察机关内设机构变动,是检察机关恢复重建40年来规模最大、调整最多、影响最广的一次历史性变革。改革承载着社会各界对法律监督职能全面协调充分履行的热切期盼,承载着广大检察人员对检察事业再创辉煌的时代担当,是检察机关进入新时代关键节点上一次极其重要的改革,具有重大而深远的意义。
记者:这次检察机关内设机构改革很大的一个变化,是撤销原来的侦监厅和公诉厅,实行“捕诉一体”的办案机制。业界对此也有质疑,提出实行“捕诉一体”之后,如何加强对检察官办案的监督和约束的疑问。对此,您怎么看?
周光权:我认为,实行“捕诉一体”的办案机制,是基于检察机关面临新形势新任务作出的现实选择。
一是检察机关处于新的时代方位和历史坐标。刚才我讲到,新时代我国社会主要矛盾已经转化,这对检察工作提出新的更高要求。检察机关如何适应?据了解,最高检以“新时代检察工作创新发展”为主题部署大调研,各地纷纷反映,必须以内设机构改革为抓手,完善机构组织体系,健全“捕诉一体”等检察权行使方式,提升法律监督能力水平,满足人民群众新要求。
二是符合中央提出的机构改革原则和要求,即一类事项由一个部门统筹,一件事情由一个部门负责。在检察环节,同一个案件由同一个机构同一名检察官负责,正是顺应了这样一个要求。
三是优化整合司法资源的客观需要。目前,全国检察机关50人以下的检察院占全部的51%,按照员额检察官不超过39%的要求,除了院领导外,大多数检察院一般只有10多个员额检察官。坚持“捕诉一体”,由一个检察官把一类案件办到底,有利于从一开始就按照以审判为中心的诉讼制度改革要求,以庭审所需的证据来引导侦查取证,既避免由两名检察官分别负责批捕、起诉造成的重复审查劳动,也可避免“铁路警察各管一段”的弊端,还有利于整合司法资源,优化检察官配置,提高司法效率。
四是推进检察专业化建设的必然路径。检察机关主要按照不同职能和诉讼阶段进行机构分工。由于不同的诉讼阶段具有不同的视角和标准,检察官只关注本部门本阶段的办案业务,缺乏对刑事诉讼全过程的整体把握;只具备一般、传统检察业务的办案技能,缺乏分类型、专业化办案能力。“捕诉一体”后,检察官从整体上专注于某一类或几类案件的全过程办理和监督工作,有利于提高办案专业化水平。
五是全面落实司法责任制的内在要求。“捕诉一体”后一个案件由同一办案组或检察官负责到底,司法责任非常清晰,避免了批捕、公诉人员为案件质量和错案推诿的问题,有利于司法责任制落实。
此外,“捕诉一体”有着丰富的实践基础和优势。从近年来一些地方自发的改革实践看,“捕诉一体”取得良好的办案效果,得到一线办案检察官的普遍支持,公安机关和律师表示欢迎。比如,吉林省检察机关实行“捕诉一体”后,批捕、公诉时间分别缩短12.3%、12.4%,每起案件的瑕疵问题从平均6.39个下降到2.77个。
关于“捕诉一体”后如何对检察官进行监督制约的问题,我认为,多年来特别是推进司法责任制改革以来,检察机关已经建立了一套完整的内部监督制约机制,包括业务部门负责人、检察长的上下级监督;检察官联席会议和检委会的审核把关;案件管理、巡视、检务督察等专门监督;控告申诉的反向审视监督等等。与内部监督制约相比,刑事诉讼制度的外部制约更加有效,比如法院、公安机关的制约,还有律师等的监督制约。此外,检察机关建立了人民监督员制度,由司法行政机关聘请人民监督员对检察工作进行外部监督,这个工作已经由人民检察院组织法作出明确规定。而且,即便实行“捕诉一体”办案机制,审查批捕和审查起诉仍然是两个审查环节,具有不同的工作要求、法律程序和证据标准,两个审查环节都可以进行辩解和辩护。因此,检察官行使权力依然受到监督制约,而且会以更高的标准办案。
记者:有数据显示,近年来,民事行政申诉案件每年都有20%、30%的上升幅度,民事行政检察监督也是检察机关的短板。通过这次内设机构调整,民事行政检察监督能力能否得到加强?
周光权:过去,检察机关的机构资源配置不尽合理,民事、行政、公益诉讼检察都挤压在民事行政检察部门,难以满足新时代人民群众的司法需求,既不利于专业化建设,也不利于检察业务工作的全面、平衡、充分发展。刑事业务强,其他业务弱。为适应人民群众希望加强合法权益保护、维护司法公正的要求,针对民事诉讼法和行政诉讼法修改实施后民事行政案件大幅增加、案多人少矛盾突出等问题,我了解到,这次改革分别设立专门负责民事检察、行政检察工作的第六检察厅和第七检察厅。这样分设有利于更加充分发挥民事检察、行政检察职能优势,满足人民群众的司法需求。我在不同场合也呼吁解决这个问题。希望检察机关要下大气力加强民事检察和行政检察工作,不仅从思想观念,还要从力量投放上倾注更多资源,逐步、切实改变“重刑轻民”“重刑事轻行政”的状况。
记者:内设机构改革之后,对检察官的专业性提出更高要求。为适应改革,去年最高检内网增设了“检答网”,回应检察官提出的问题。您对此作何评价?在提高检察官的专业思维方面,有怎样的建议?
周光权:新一届最高检党组高度重视业务建设,我跟不少检察官有过交流,也了解了“检答网”的一些情况,开通五个多月,就有200多万人次登录,咨询问题1万多个,全国检察干警也就21万多,平均每人10次,提出和解答了那么多问题,这很不容易,也说明了业务建设所取得的实效。
对于加强检察队伍专业化建设,我有几点建议:
一是着力优化队伍专业结构。希望加大人才引进和培养力度,统筹推进各类人才队伍建设,着力提高检察队伍专业化水平。既要广开渠道、招才引智,想方设法引进急需人才,特别是具有跨学科知识背景的复合型人才;又要立足自身、加强培养,努力培养一大批既有理论素养,又具有丰富办案经验的专门型人才,优化队伍结构,壮大人才规模。既要加强教育培训,通过集中培训、考察学习、高校进修等方式,提高综合素质;又要注重实践锻炼,通过岗位练兵、交流轮岗、挂职锻炼等,提高专业实战能力。既要重视高层次人才的培养,努力培养和选拔一批善于突破重大疑难复杂案件、承担重大研究课题的领军型专家型人才;又要夯实基础、全面提升,通过强化学历教育、正规化岗位培训等措施,打牢人才队伍基础,提升检察人才队伍整体素质。既要结合实际、发挥优势,在人力资源较为丰富的地区,建设一批具有高层次、专业化、多样性等特点的人才战略高地;又要统筹兼顾、平衡发展,加强对西部和贫困地区的教育扶持和对口支援,实现中东西部检察人才队伍建设协调发展。
二是深化检察教育培训改革,着力提升队伍职业素能。教育培训是落实人才战略、推进专业化建设的有效手段,是把潜在的人力资源转化为现实人才的重要方法。检察机关要积极适应新形势新任务的要求,牢固树立改革创新意识,深化检察教育培训改革,推进专业化教育培训模式,分级分类全面开展领导素能、任职资格、专项业务、岗位技能培训,以高层次、高质量、高水平的教育培训推动检察队伍专业化职业化建设。
比如,要深化教育培训方式改革,尤其要遵循检察人员学习培训的规律和特点,适应专业化教育培训的发展趋势,创新培训方法和手段,努力实现培训内容针对性、教学方法适应性、培训手段多样性的有机统一。一定要把检察培训和大学法学教育的差别体现出来,特别是要全面落实按需施教的要求,丰富培训形式,改进培训班次设置,推广专题研究、短期培训、小班教学等方式,综合运用讲授式、研究式、案例式、体验式、模拟式等教学手段,切实增强培训效果。对各地经过探索形成的比较成熟的业务实训等专业化培训模式,最高检和省级院要认真研究、深入总结、大力推广。
还有,要努力构建专业化职业化的教育培训体系。教育培训体系不完善,培训渠道窄、途径少、形式单一,是影响教育培训效果的重要原因。推进检察队伍专业化建设,必须建立完善的检察教育培训体系,形成完整的大教育、大培训格局。要紧紧围绕法律监督能力建设这个关键,以专业化职业化为导向,逐步建立与素能培训任务相适应的职业培训基地体系、系列专业课程教材体系和专兼职教师队伍培养管理体系,以完善的检察教育培训体系大力推进检察教育培训专业化职业化建设,促进检察人员执法能力和水平的提高。
三是健全检察人才工作机制,着力推动队伍专业化职业化建设的深入发展。要适应检察事业发展要求和人才成长规律,着力从培养、评价、使用、管理、配置、保障等方面入手,努力形成更加科学、更加有效、更加完善的检察人才工作机制,激发检察人才活力,形成人人成才、人尽其才的良好环境。比如,健全人才发现机制。要建立以品德、能力和业绩为核心的人才评价机制,立足检察岗位职责要求,善于发现、积极引进德才兼备、业绩突出的专业人才。
特别是要积极探索人才社会化评价机制,在评选优秀公诉人等活动时,组织专家学者、人大代表、政协委员和人民群众对检察人才进行衡量评价,提高检察人才的公信力和影响力。比如,健全人才培养机制。人才成长进步,自身努力是基础,组织培养是关键。要进一步明确各级检察机关和各部门在人才队伍建设中的职责,加大分级分类培养和规划统一培养力度,形成人才培养工作的合力。
特别是要注重多岗位、全方位、长时间的培养锻炼,对那些看的准、有潜力、有发展前途的优秀检察人才,要有计划、有步骤地安排他们去经受锻炼,在执法办案一线、艰苦地区和其他重要岗位练就做好工作的真本领。比如,健全人才选拔机制，要完善竞争上岗、公开选拔、民主推荐等选人用人机制,促进人岗相适、用当其时,杜绝人才浪费,防止自生自灭、人才流失。
需要强调的是,在选拔人才中,要广泛听取各方面意见,更加注重德才兼备和能力实绩,让有真才实学的人脱颖而出,而不过分依赖票数、唯票取人。比如,健全人才流动机制。要立足检察工作全局和人才长远发展,健全逐级遴选、双向选择、轮岗交流等制度,以开放的思维和战略的眼光,推动人才资源合理流动、优化配置。此外,还要健全人才保障机制。要建立健全检察官职业保障、表彰奖励等制度,大力扶持和宣传优秀人才的先进事迹,发挥好导向作用,做到关心人才、服务人才、支持人才和保护人才。
