原标题：彩票游戏规则为何一变再变
1月28日，财政部官网发布《财政部民政部体育总局关于调整高频快开彩票游戏和竞猜彩票游戏规则加强彩票市场监管的通知》（以下简称《通知》）。其中，曾受特批的竞彩返奖率下调，公益金提取率提高，关于彩票中心派奖的政策也再次调整。在亚洲杯召开的时间节点，三部委联合出手整肃竞彩行业，游戏规则一变再变，因立法空白导致的监管“不定”也浮出了水面。
竞猜返奖率下调
《通知》规定，调整单场竞猜游戏返奖奖金比例，将单场竞猜游戏返奖奖金比例由73%调整为71%，下调单场竞猜游戏当期返奖奖金比例1个百分点，实体店代销费用提取比例不得高于7%。
同时，严格控制竞猜开售比赛数量。《通知》要求，自2019年起，单场竞猜游戏全年竞猜开售比赛的场次和赛事数量不得高于2018年开售比赛场次和赛事数量的70%；在高频快开游戏规则方面，拉长了每期销售时间。高频快开游戏每期销售时间短于20分钟的，一律调整为20分钟。此外，禁止在实体店外对高频快开游戏开展任何形式的宣传。
降低返奖奖金比例，减少开售数量，竞彩监管逐渐收紧。资深彩票专家老谢告诉北京商报记者，竞猜与高频快开两种彩票因其规则特性，与其他类型彩票相比，赌性较强，因此滋生出了一些倍投、追号的负面现象，搅乱彩票市场，此次《通知》的出台旨在调整其中赌性较强的规则。
与福彩50%的返奖率不同，竞彩返奖率高达70%以上，也就意味着购彩者更高的积极性，与其中可能出现的更多非理性购彩行为。2018年世界杯期间，公安部侦破赌球刑事案件300余起、打掉赌球团伙100多个，涉案金额逾10亿元。“而春节前的亚洲杯又会是彩民们的一场狂欢。”老谢说。
世界杯以来居高不下的竞彩热度被亚洲杯延续。财政部数据显示，2018年1-12月累计，竞猜型彩票销售1655.05亿元，同比增加726.53亿元，增长78.2%。对此，《通知》规定，自本通知公布之日起，彩票销售机构不得对高频快开游戏和单场竞猜游戏开展任何形式的派奖和促销活动。实际上，早在1月15日，民政部官网发布的《财政部民政部体育总局关于加强高频快开游戏派奖促销管理的通知》就提出了，自2019年1月16日起，暂停开展任何形式的派奖活动和任何形式的促销活动。
公益金提取比例提高
然而，与竞彩高销量相对的，是较低的公益金提取比例。根据财政部要求，乐透数字型彩票公益金提取比例约为36%，基诺型彩票公益金提取比例为37%，而以竞彩为主的竞猜型彩票，公益金提取比例仅为18%。《通知》规定，自2019年2月11日起，将单场竞猜游戏彩票公益金提取比例由18%提高至20%；高频快开游戏提高其彩票公益金提取比例1个百分点。
彩票设置的初衷旨在增设娱乐项目，汇聚公益资金，公益金的减少也相应削弱了彩票自身的公益效用。2018年6月，民政部官网发布的《民政部2017年度彩票公益金使用情况公告》显示，财政部、民政部向各地下达2017年度民政部本级彩票公益金补助地方项目资金共计256248万元，用于支持老年人福利类、残疾人福利类、儿童福利类和社会公益类项目。
财政部数据显示，2018年全国共销售彩票5114.72亿元，其中，福利彩票机构销售2245.56亿元，同比增长3.5%；体育彩票机构销售2869.16亿元，同比增加772.23亿元，同比增长36.8%。竞彩高速增长的背后却并没有与之相配的公益金贡献量。老谢介绍称，2018年是彩票大年，体彩销售大增，然而上缴的公益金额度却不如福彩高，这也是调整竞彩公益金比例的重要原因。
此外，《通知》要求，彩票销售机构不得新增高频快开游戏和单场竞猜游戏销售终端数量。每个实体店福利彩票的快开游戏销售终端、体育彩票的高频游戏销售终端和单场竞猜游戏销售终端，均不得超过1台；凡超过1台的，应当于2019年2月11日起全部停止销售。
规范难度大
彩票行业的整肃一直在持续。2019年1月1日起，新颁布的《彩票发行销售管理办法》开始实行。其中规定，彩票发行机构、彩票销售机构制定销售实施方案、开展派奖活动不须再报财政部门核准。2018年10月，福彩中心曾开展了10亿元派奖活动。而在短短3个月之后，财政部、民政部、体育总局三部委就联合下发通知，叫停了派奖活动。老谢表示，彩票行业没有统一的立法监管，以及政策的难落地，也在无形中加大了彩票行业规范的难度。
目前，我国彩票监管主要依赖《彩票管理条例》,财政、民政、体育行政等部门也先后制定了《互联网销售彩票管理暂行办法》、《彩票管理条例实施细则》、《彩票公益金管理办法》、《彩票机构财务管理办法》、《彩票发行销售管理办法》等法规。河南财经政法大学彩票研究所所长冯百鸣认为，目前所出台的条例规范的立法层级太低,有些时候无法成为执法依据，亟须将《彩票管理条例》补充完善,时机成熟应尽快出台彩票法。
彩票监管的缺失也滋生了腐败现象。2015年，审计署专项抽查福彩资金658亿元，审计查出虚报套取、挤占挪用、违规采购、违规购建楼堂馆所和发放津贴补贴等违法违规问题金额169亿元，占抽查资金总额的1/4左右。
立法监管以外，独立机构的监管也不可缺少。民政部、国家体育总局是负责制定本部门的彩票管理体制制度和财务制度的政府机构，也是彩票发行、经营的主体，履行着行政管理和经营的双重职能，因此由第三层次的民政部和国家体育总局实行的彩票监管体制实质上是一种行政机构的自我监督。这种管理体制在彩票业发展的最初阶段确实发挥了重要的作用，但随着我国彩票市场的发展和壮大，这种既当运动员又当裁判员的游戏模式，使彩票的公信力逐渐在失去。
北京商报记者陶凤常蕾/文白杨/制表
