原标题：冰城推进科学立法、民主立法 描绘良法新"蓝图"
哈尔滨市第十五届人大代表宪法专题讲座现场。
编者按
新起点呼唤新作为，新动力彰显新成效。今年是学习贯彻党的十九大精神的开局之年,也是全面推进依法治国的深化之年，在哈尔滨市十五届人大常委会履职的第二个年头里，冰城人大在围绕中心中作为，在服务大局中担当，大力度、快节奏，已成为人大履职行权的新常态、新作为、新气象，开创了人大工作继往开来的新局面。今起，本报将分别从立法、监督、代表工作以及基层人大建设等四个方面，对冰城人大工作进行报道，全方位展现地方人大为推进民主立法、实现有效监督、提升代表能力、发挥基层人大功效所作出的积极努力。
对群众关注的二次供水设施管理维护、水质安全保障等问题作出制度规范，制定《哈尔滨市城市供水条例》；
完善巡游出租汽车退出更新制度，重拳打击扰乱出租车经营秩序行为，制定《哈尔滨市查处假冒巡游出租汽车若干规定》；
改善大气环境，实行全城全时禁燃禁售烟花爆竹，使我市迈入全面“禁放”城市行列，制定《哈尔滨市人大常委会关于禁止燃放烟花爆竹的决定》；
完成对学校用餐食品安全管理若干规定、历史文化名城保护条例的初次审议……
2018年，因为以上几部法规的出现，冰城百姓的生活悄然发生变化。“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管不管用、能不能解决实际问题；越是强调法治，越是要提高立法质量。”这一年，围绕百姓的“衣”“食”“住”“行”“用”，哈尔滨市人大常委会立管用的法、立小而精的法、立特色鲜明的法，坚持党对立法工作的全面领导，在立法项目来源、立法过程、科学立法、发挥立法人才优势、合法性审查、立法规范、队伍建设等7个方面寻求突破，先后审议法规5部、修改10部、废止12部，推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促发展保善治。民之所盼，法之所向；民有所呼，法有所应。2018年，哈尔滨市人大用一个坚持、七项突破，构筑了一幅冰城立法体系的新蓝图。
一个坚持党对立法工作的全面领导
2018年是学习贯彻党的十九大精神的开局之年,也是全面推进依法治国的深化之年。市人大法制委员会、市人大常委会法工室开展立法工作的总体思路是：认真贯彻落实党的十九大精神和习近平总书记在深入推进东北振兴座谈会上的重要讲话精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为引领，始终把市委和市人大常委会党组对立法工作的全面领导贯穿立法工作的全过程，无论是年初立法计划确定和当年新的立法项目追加，还是每一部法规制定过程中重点、难点、敏感问题的协调和解决，都及时向党组汇报并以多种形式向市委请示报告。例如，今年禁止燃放烟花爆竹的决定就属于重大立法事项，从制定立法调研起草工作方案，到禁放区域的划定，再到禁售和处罚等制度的设定，都及时向党组汇报、向市委请示，争取党对立法工作的全面领导，为充分发挥地方立法在全市的引领和推动作用，实现良法善治提供了坚强的政治保证。
由“等米下锅”到“点菜上桌”———人大主导立法议案超八成
“法规立项是立法工作的源头，是体现人大主导的关键，也是整体立法活动能否获得成功至关重要的环节。”以往，立法议案都是由政府提报，立法机关“等米下锅”，现在，市人大法制委、市人大常委会法工室围绕中心，主动作为，做到“点菜上桌”。在2018年市人大及其常委会立法计划42件项目中，由人大有提议案权的主体提报的立法议案34件，占立法计划的80.9%。
——正式项目占比近九成。2018年初，市人大确立正式立法项目时，主要聚焦民生热点关切、代表议案建议、全市中心工作、改革重点难点等方面的立法需求。回应代表提出的建议，确立了中小学校园食品安全项目；与政府“放管服”和深化地方机构改革相呼应，确立了集中打包修改10部、废止11部地方性法规项目；落实市委批示，急需先立，追加了禁止燃放烟花爆竹决定项目。这些由市人大及其常委会主导的项目占今年立法计划正式项目的88.9%。
——预备项目占比达五成。在确立预备立法项目时，市人大主要聚焦群众来信来访的热点问题和弘扬社会主义核心价值观的舆论导向问题。通过梳理2017年度全市信访大数据，抓住社会各界反映最为强烈的物业和拆违问题，确立有关物业管理和查处违法建设两个项目；围绕推动社会主义核心价值观入法，确立有关精神文明促进项目等。6件预备项目中，3件是由市人大及其常委会主导，占今年立法计划预备项目的50%。
——调研项目近八成。在年初确立调研立法项目时，市人大主要聚焦本届五年的立法规划，在确定的9件调研项目中，有7件是由市人大及其常委会主导的项目，约占今年立法计划调研项目的78%。
此外，在推动人大主导立法过程中，贯彻落实市委要求、满足政府工作需求、实现百姓利益诉求，既是今年立法工作的重点，也是亮点。年初以来，省委常委、市委书记王兆力就哈市燃放烟花爆竹问题先后作出两次批示，要求人大通过立法解决相关问题；市政府苦于我市“克隆”巡游出租车已严重扰乱和危害正常市场营运秩序，急需通过人大立法以便打击和查处，市人大本着“急用先立”的原则，及时通过法定程序将这两个项目追加为当年的正式立法计划。
首个立法工作会“落地”借助“外脑”立项起草法规
年初，市人大常委会召开2018年立法工作会议，这是市人大及其常委会立法工作史上的一个突破和创新。法制委、法工室从立法项目源头入手，在人大主导立法中发挥牵头引领作用。借助专家学者等外脑力量自行立项、自行调研论证、自行牵头起草法规草稿。
围绕群众反映强烈的民生热点问题，从人大代表立法议案、建议和执法检查时发现需要立法的问题中，选择了东北抗联密营遗址保护、社会信用、爱国卫生、科技创新促进等立法项目，委托在哈大专院校的专家进行立项论证，并提供法规草稿。在此基础上，组织力量，开展密集的调研和论证，逐步将意向性项目转化为实实在在的成果。
“每个立法项目的全过程操作和跟进，使我们时时心中有数，并随时可以根据调研结果调整正式、预备、调研项目的梯次顺序，成熟一个立一个，滚动推进，推陈出新，从而保证了年年有播种、有育苗，年年有收获、有米下锅。”法工室相关负责人表示，这些方法成效显著，不仅发挥了人大立法主导作用，也改变了以往立法项目依赖政府的被动局面，使人大立法工作更有底气，也更加硬气。
理念创新深度调研“委托论证”提升立法科学性
市人大抓住“提高立法质量”这一关键，在创新理念、深度调研、征求意见、科学论证、高层协调上下功夫，使出台的每一部地方性法规都做到针对性强、有效管用。
——在创新立法理念上大胆尝试。在不突破立法技术规范的前提下，在法规的体例结构上，不求大而全的模式；在法规的形式上，不套用一种模式；在法规的内容上不刻意追求完美。力求多立解决实际问题的良法，立为民的法，立可行的法，立管用的法，努力在提高地方立法质量上迈出新步伐。例如，禁止燃放烟花爆竹的决定，以立法性决定的方式，就我市社会管理的某一方面进行规范，改变了地方立法套用一种模式的做法，进行了大胆尝试。
——在深度调研上下大气力。市人大成立了四个专题调研小组，以问题为导向，通过深入的调查研究，开展专项调研和法规起草工作。为了强化禁燃决定的可操作性，禁燃决定专题调研起草小组广泛收集第一手材料，掌握我市过年期间空气质量信息；了解其他较大城市的立法情况；统计春节期间因燃放烟花爆竹造成的人员伤亡和财产损失情况；整理人大代表和政协委员相关意见建议。在对这些数据综合分析的基础上，又前往天津、济南、沈阳三地学习立法经验。市政府常务会议确定禁止燃放范围后，又分别沿绕城高速(四环)、利民开发区和经济技术开发区实地踏查了禁放范围，并数次召集平房、阿城、双城、呼兰、道外、道里、松北七区和政府法制办、规划局两部门参加的座谈会，研究具体禁燃范围；召开市公安、安监、城管、环保、市场监督管理各部门参加的协调会，进一步确认禁燃监督管理工作中各部门应当承担的职责。通过广泛深入细致的调查研究，市人大在起草决定的每一个条款时，做到了有的放矢、心中有数，从而保证了决定的接地气、可操作。
——在科学立法上寻求支撑。今年立法计划中的预备项目和调研项目，市人大采取委托调研和立法论证等方式，逐件抓落实，为科学立项做好前期准备工作的同时，尝试将委托论证从立法项目源头引向地方立法全过程，甚至延伸到规范性文件的备案审查工作。例如，在制定供水条例过程中，为了切实解决好小区二次供水的建管难题和供水收费问题，在专门赴大连、沈阳学习成功经验的基础上，召开专题专家论证会，使得经论证修改后的条例更加科学管用、符合我市供水实际。市人大还专门召开立法项目委托调研座谈会，就东北抗联密营遗址保护条例、课后学生托管规定、应用新技术提高行政效能办法等立法项目进行了立法必要性和可行性论证。
发挥人才优势补足短板立法专家库提高冰城立法质量
“大专院校的立法精英不仅是我们地方立法不可或缺的宝贵资源，而且也弥补了我们立法工作专业队伍人才匮乏的短板。”2016年开始，市人大将立法项目委托给大专院校立法专家，对待委托的项目，他们不仅专业专注，而且专心专情。提交的调研报告，不仅对项目的立法必要性、可行性、紧迫性深入论证，而且还提出很好的建议意见，有的还提出了法规框架结构、重点条款设计，甚至提出法规草稿。这些调研论证成果为人大确定地方立法项目提供了很大帮助。
经过深入合作、考察和筛选，省政法管理干部学院李洪杰、哈商大姜述弢、哈理工李莹、东北农大刘兆军、东北林大周孜予等法学教授和专家，均被纳入到我市立法专家库中，为进一步提高立法质量和立法工作水平提供了专家人才支撑。
合法性审查+立法咨询答复维护公共利益百姓合法权益
今年，为了贯彻落实新出台的省备案审查条例，法制委、法工室制发了《关于贯彻实施〈黑龙江省各级人大常务委员会规范性文件备案审查条例〉若干意见》，并组织了全市备案审查工作学习培训。同时，通过合法性审查和立法咨询答复工作，不仅实现了市人大常委会依法履职行权，还在帮助政府和企业解决实际困难，维护公共利益和百姓合法权益上发挥了积极作用。
哈尔滨交通集团拟采取租赁车辆用于公交运营的方式解决资金紧张无力更新车辆问题，但在操作过程中遇到了难题，即用于城市公共交通的公交车均在八座以上，但《黑龙江省道路运输条例》第五十四条中有“用于租赁的车辆应当符合八座以下（含驾驶员）”的规定，对于租赁公交车用于公交运营适用省条例第五十四条规定有不同理解。为此，哈尔滨交通集团向市人大法工室提出《关于咨询说明〈黑龙江省道路运输条例〉有关汽车租赁规定的请示》。哈尔滨交通集团认为在制定省条例时，尚无租赁车辆进行公交运营这种业态，省条例关于汽车租赁的相关规定，针对的应是向不特定对象提供服务的汽车租赁行为，而租赁车辆用于公交运营不应在省条例有关汽车租赁规定的调整范围。
法工室认为租赁公司购买车辆租给公交公司用于公交运营是一种新型经营方式，与传统上的汽车租赁有明显区别，并且这种方式能够有效解决公交企业因缺少资金无力更新车辆问题，有利于促进城市公共交通事业发展，应当支持。考虑到省条例的解释主体是省人大常委会，市人大常委会向省人大常委会法工委提出《关于租赁车辆用于公交运营是否适用〈黑龙江省道路运输条例〉有关汽车租赁规定的请示》，并进行沟通。省人大常委会法工委经认真研究进行了答复，支持了“修改”后的意见。从哈尔滨交通集团向市人大常委会提出询问请示，到将省人大法工委答复回复哈尔滨交通集团，仅用一周的时间，及时帮助企业解决了难题。
出台技术规范绘制流程图立法工作程序逐一梳理
为了进一步规范我市地方立法工作，完善立法工作机制，法制委、法工室将立法工作中经常遇到的、带有共性和普遍性的技术问题，系统地进行总结。出台了《哈尔滨市人民代表大会及其常务委员会立法技术规范》，对我市地方性法规的起草、审议和修改提供技术层面的支撑和理论指导，并通过绘制地方立法工作程序流程图，对法规案的提出、审议和表决、报批、公布、备案等各立法工作程序进行逐一梳理。
为了推动立法工作制度化、规范化进程，市人大还编制了《立法知识问答手册》，并坚持将每年度立法理论研究成果和实践成果汇编成册作为立法工作常态，形成《2017年地方立法研究成果汇编》和《2017年度地方立法工作汇编》。代起草《关于地方立法争议较大的重要事项引入第三方评估的工作规范》和《关于立法中涉及的重大利益调整论证咨询的工作规范》，以进一步推动立法工作走上规范化、制度化轨道。
参与立法项目全过程队伍练兵讲政治讲法理
为了适应新形势下对地方立法工作的新要求，法制委、法工室在加强队伍建设和能力建设方面也进行了探索，引导立法干部正确处理好讲政治和讲法理的关系，既要旗帜鲜明讲政治，同时也要讲法理。
——利用支部党员学习契机，有重点地组织政治理论学习，集中学习党的十八大和党的十九大以来各个时期依法治国方针政策，认真学习贯彻习近平总书记有关依法治国、法治建设一系列重要讲话精神，学习领会上级人大有关立法工作文件精神等，通过中心发言、集体讨论等形式，努力使立法干部政策理论水平站位要高，跟上党和国家方针政策的要求，把党的主张通过法定程序转化为国家意志。
——有计划地开展小教员、小讲堂活动，达到岗位练兵的目的。年度立法计划正式项目完成后，项目负责人都要讲解立法全过程中遇到的难点问题和立法过程的体会及感受；同时针对许可法、处罚法、强制法等，开展专题学习体会讲座。同时，建立了法工室室务会议审议法规草案制度，每部法规草案提交法制委员会会议审议前，都要提前印发给法工室的每一位工作人员，通过调动大家集体的智慧为法规草案把关，提出意见和建议。这样使部门每一位立法干部通过多种形式参与到人大及其常委会每一个立法项目的工作过程，既培养每一位干部在立法实践过程中善于深入思考问题的工匠精神和敬业精神，也培养每一位干部立法工作能力和团结协作集体主义精神。
主任寄语
开门立法显地方特色以良法引领美好生活
市人大常委会主任赵铭
在立法工作中，哈尔滨市人大及其常委会要正确认识新时代地方立法的属性和特点，发挥好地方立法在依法治理中的积极作用，立管用的法、立小而精的法、立特色鲜明的法，切实发挥人大在立法工作中的主导作用，完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，提高立法质量，积极回应人民群众的期盼，更新立法理念、坚持问题导向、坚持开门立法、突出地方特色，以良法引领美好生活。
重大事项决定
把市委意图和群众意愿有机结合起来，依法行使决定权和任免权，凝聚振兴发展的强大合力。在原有50处保护地块的基础上，依据代表议案深入调研论证，作出关于批准第二批城市绿地、广场及公益性体育场一级保护地块的决定，将群力春水大典广场、音乐公园等50处新增城市广场、公园绿地纳入保护地块目录。审议批准地铁建设工程占用兆麟公园一级保护地块的议案，在妥善保护公园绿地的前提下，确保重点工程顺利实施。
数说2018
审议法规5部
——哈尔滨市人大常委会制定出台了哈尔滨市城市供水条例、哈尔滨市人大常委会关于禁止燃放烟花爆竹的决定、哈尔滨市查处假冒巡游出租汽车若干规定；完成了历史文化名城保护条例、学校用餐食品安全管理若干规定的初审工作。
修改法规10部
——打包集中修改了养犬管理条例、农业机械化促进条例、河道管理条例、全民体育健身条例、档案管理条例、侵华日军第七三一部队旧址保护条例、新型墙体材料发展应用和建筑节能管理条例、城乡规划条例、城市道路管理条例、城市绿化条例等10部地方性法规；
废止法规12部
——废止了政府绩效管理条例、法律援助条例、职业介绍和劳动用工条例、木材经营加工管理条例、统计管理条例、促进科技成果转化条例、有线电视条例、高新技术产业开发区条例、建设工程安全生产管理条例、城市房屋权属登记条例、城市房地产市场管理条例、西泉眼水库饮用水水源保护条例等12部地方性法规。
