原标题：2018年底国家法律法规数据库将初步建成 明年或将开放
规范性文件电子报备 智能辅助审查 国家法律法规数据库
备案审查工作显露“科技范儿”
赵立荣/制图
“所有规范性文件实现电子报备、智能审查开始线上运行、国家法律法规数据库初步建成,全国人大常委会积极推进的这几项工作近期都要逐步落实。”全国人大常委会法工委法规备案审查室主任梁鹰近日接受本报记者采访时表示,这些工作都需要借助智能化的信息手段。
自党的十八大以来,以人工智能和大数据为代表的高科技,在最高和地方国家权力机关掀起了一场“技术革命”。梁鹰说,这场革命的终极目标是,倒逼规范性文件依法全部公开且处于有效监督之下,实现“有件必备、有备必审、有错必纠”。
电子报备系统杜绝迟报漏报错报不报情况
“依据立法法,所有行政法规、地方性法规、司法解释,都应当报全国人大常委会备案。网上报备,可以借助技术手段解决迟报、漏报、错报甚至故意不报等情况,确保‘有件必备’落到实处。”梁鹰说。
2017年,全国人大常委会建立起全国电子报备系统,要求各地人大在报备纸质文档的同时,按统一格式报备电子文档。据了解,目前已经建成的全国统一的备案审查信息平台正在有序运转。在此基础上,全国人大常委会不断推动省级人大常委会建设备案审查信息平台,以实现所有规范性文件都能够及时有效报备。
梁鹰介绍说,截至目前,全国31个省区市中,绝大多数地方已经建成省级备案审查信息平台,并且投入使用,实现了与全国人大备案审查信息系统的标准、网络、内容、数据“四统一”,个别尚未建成的地方也在抓紧建设中。
“之前,规范性文件备案基本上都是纸质报备。纸质备案接收文件数量多、报备流程耗时长,迟报、漏报现象时有发生,而且难以监督。”天津市人大常委会法工委原主任高绍林说,天津市人大常委会早在2014年9月就启用了备案审查系统,较早地实现了对规范性文件的电子报备。
今年9月,上海市人大常委会召开“规范性文件备案审查系统运行启动会”。据上海市人大常委会法工委主任丁伟介绍,目前该市备案审查信息系统已经开发就绪。信息系统由“1+3”组成:“1”是指备案审查信息系统主页面;“3”是指涵盖“文件报备”“文件审查”和“文件处理”三个工作阶段。
10月,重庆市人大常委会备案审查信息平台启用。该信息平台已正式挂网上线,具备系统管理、短信提醒、电子报备等功能,下一步将实现公开和查询功能,公民可直接在网上查询并提出审查建议。
2016年9月,广东省人大常委会启动全省统一的规范性文件备案审查信息平台建设,截至今年8月,共接收报备的规范性文件186件,包括备案报告、公告、规范性文件文本、说明材料等报备材料共570份。为方便接收公民提出的涉及规范性文件的审查建议,备案审查信息平台还专门在广东人大网上开通窗口。
智能辅助审查引导审查者快速锁定问题条款
对规范性文件进行备案审查,是宪法法律赋予各级人大常委会的职权。根据法律规定,地方人大常委会对本级地方政府规章,下一级地方人大及其常委会的决议、决定和本级地方政府的决定、命令进行备案审查。
“立法法修改后,地方有立法权的立法主体有353个,法律260余部,行政法规近800部,地方性法规有11000余部,部门规章有2700余部,地方政府规章有1万部左右,还有司法解释7万件。”高绍林坦言,面对如此庞大的地方性法规、规范性文件,在短时间内实现逐件逐条的审查研究,单靠人工几乎不可能完成。一名工作人员需要花费大约一周左右的时间,才能完成对一个规范性文件的审查。这也是立法机关的备案审查工作被误解为“只备案不审查”的原因,主要因为没有足够的时间和力量。
随着人工智能的蓬勃发展,在规范性文件备案审查工作中,能否建设一套智能化工作系统和机制,减轻立法工作者负担,高效准确地完成备案审查工作?面对繁重的压力,高绍林在2014年就提出了这样的思路。
“立法机关以依申请进行的审查为主,一方面,是因为没有时间精力主动审查完所有文件。另一方面,过去审查规范性文件的时候,工作人员往往凭借的是自身经验,而这可能会出现疏漏。”高绍林说,“智能辅助审查的优势在于,能够快速锁定容易出问题的‘重灾区’,引导审查者很快关注到这些条款,从而提高审查效率。”
2016年2月,天津市人大常委会在备案审查中,以“财政担保”为敏感词,对各区县人大常委会发布的决定进行审查。按照预算法规定,财政不能为公司提供担保。通过比对,审查者很快发现,个别区县人大常委会作出的决定,违反了预算法的规定。经市人大常委会党组研究,要求各区县人大常委会对2015年所作决议决定进行全面自查并及时作出处理。天津市人大常委会法工委协助各区县,对151件相关决定决议进行全面自查,并督促三个区县人大常委会对4个决议决定予以撤销。
3年多来,天津市人大常委会备案审查信息平台上的“敏感词汇”,从最初的几十个已经积累到了现在的百余个,而且还在不断增加,“敏感词库”和“同义词库”间的关联性和规律性逐渐显现。
随着备案审查系统的使用,天津市人大常委会备案审查工作由原来的以规章为重点,发展为现在已实现对规章和“一府两院”规范性文件全覆盖审查。备案审查数量也由原来的每年十几件,增加到现在的一百多件。截至2018年10月底,规范性文件备案审查数量已达到千余件,与现行有效规章和规范性文件数量基本接近。
打造权威的国家法律法规数据库
从去年年底启动电子报备开始,全国人大常委会就在为建立国家法律法规数据库做着准备工作。
“这将是全国唯一的、官方的、权威的国家法律法规数据库。”梁鹰介绍说,打造法律法规数据库的终极目标,是向公众免费提供看得见、找得着、用得上的公共法律产品。
梁鹰说,经常会有一些部门和国内外机构打来电话,寻找准确权威的法律法规文本。国家法律法规的数量巨大,品类庞杂,确实需要建立一个权威的国家法律法规数据库。
对此,高绍林有着切身感受。“8·12”天津大爆炸后,公众对危险化学品仓库跟居民住宅间隔不得少于500米的标准争议很大。高绍林在网上查找相关法律规定,结果找了三天都没能找到。最后,在一个很不起眼的网站里,付费检索到需要的条文。然而,条文表述是“不少于500米,如果少于500米,应当采取必要措施”。高绍林还想进一步查找“必要措施”的解释,始终没有找到。
“法律数据库就好比一个超市,超市里的货品在货架上,公众想要哪个就自取。”高绍林说,现在全国人大常委会解决了数据问题,接下来还要解决如何使用数据的工具的问题。
这个“工具”,就是人工智能。高绍林表示:“未来培养的是一个兼采买的厨师,他会到超市里买食材,然后按照你的口味需求给你做出一道菜。现在的开发工具相当于培养一批这样的厨师。”这也是梁鹰一直在思考的问题。
“现在各地人大常委会应用的智能审查系统,主要是基于比对功能,这种技术确实可以引导审查者快速关注到相关条款。但是,判断规范性文件是否存在越权、是否违反法律法规,其文意表达不是字面上完全可以看出来的,内在的法理逻辑,目前只能靠人脑作出判断。”梁鹰认为,智能化在备案审查工作中,还需要做很多探索。
“法律法规数据库的建立,既是倒逼规范性文件全部公开透明,处于有效的监督之下,也是为智能审查提供一个可以依托的平台。没有数据支撑,不可能实现智能。”梁鹰表示,今年年底,法律法规数据库将初步建成,经过进一步健全完善后,争取明年将对公众免费开放。
