原标题：央企集团公司混改提速 东航有望拔头筹
[摘要] 冯立果认为，不同央企的国有股权比重应有所区别。其中，公益类央企应保持国有股的绝对控股，商业类央企的国有股则可以降到49%以下，并不需要绝对控股。
时代周报记者 陈泽秀 发自广州
为解决国企混改试点中存在的具体问题，9月18日，国家发改委、国资委等8部委联合发布了《关于深化混合所有制改革试点若干政策的意见》（下称《意见》），对国有资产定价机制、职工劳动关系、土地处置和变更登记等9个方面作出部署。
与以往相比，此次由八部委共同出台文件推动国企改革，较为罕见。
《意见》中最引人关注的，是“集团公司层面开展混合所有制改革”。《意见》认为，集团公司层面开展混改，是实现具有全球竞争力的世界一流企业的重要途径。因此，要积极探索中央企业集团公司层面开展混改的可行路径，解决集团层面混改后国有股由谁持有等现实问题。
央企集团层面涉及资产情况复杂、影响范围广，混改难度较大，目前混改主要集中在二级以下的子公司，尚未出现集团层面混改的案例。“母公司层面实施混改，下面的子公司自然会形成全新的机制。如果只是下面混改，上面不动，容易造成没改的效果。”中企之声研究院院长李锦对时代周报记者表示，此次《意见》涵盖的都是当下国企改革最核心的几块硬骨头，体现了高层坚定的决心，“拿出实招来啃硬骨头，有利于解决问题，也将提振外界对改革的信心”。
谁将成为央企集团公司层面混改第一家？
国泰君安策略团队的一份报告认为，三家央企值得关注：东航集团、宝武集团、中粮集团。曾参与《意见》出台前讨论的北京师范大学公司治理与企业发展研究中心主任高明华向时代周报记者分析认为，选择后两家企业进行集团层面混改不太合适：“就中粮集团而言，粮食是目前的战略物资，涉及国民利益和国家安全；宝武集团所处的钢铁行业尽管并不涉及国家安全，可以推动混改，但它由宝钢和武钢合并而来，盘子非常大，层次比较多，涉及的利益也繁杂，如进行集团层面混改，短期内难以见效。”
“从目前央企情况来看，东航集团的层次不算多，涉及的利益矛盾比较少，从集团层面推动混改是不错的选择。”高明华说。
集团层面混改难度大
根据《意见》的落款，该文件早在2017年11月29日就已经制定完成。为何最近才正式发布？
中国企业联合会研究部研究员刘兴国对时代周报记者分析道，国有企业改革是一个复杂的系统工程，改革政策与举措的推出需要提前筹划，同时还要考虑相关改革的具体进展情况与宏观经济环境，“此次文件的出台，可能意味着中央认为时机已经成熟，无疑将有助于加快推进混改，并促进混改与国企其他方面的改革协同开展”。
2016年，中央经济工作会议确定将混改作为国企改革的突破口。党的十九大提出“深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业”，进一步提升国企混改的重要性。截至目前，已有两批共19家央企被列为试点企业，涉及电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等七大领域。第三批混改试点方案尚未现身。
混改层层推进，在集团层面开展成为今年国资委的工作重点之一。今年两会期间，国资委主任肖亚庆表示，今年要推进集团层面的股权多元化和混改。7月17日召开的年中会议上，国资委方面进一步提出，下半年的混改将稳妥推进2-3家央企在集团层面实施股权多元化，推进主业处于充分竞争行业和领域的商业类国企开展混改。
国资委公布的数据显示，目前央企所属企业中，已有超过三分之二的企业实现了国有资本和社会资本在产权层面的混合。这些企业以央企二级以下的子公司为主，且企业的层级越低，混合程度越高。
相比之下，央企集团层面的混改亟待破冰。刘兴国对时代周报记者表示，总体上看，目前除了上海贝尔自1983年筹建之初就是中外合资央企外，其他央企集团都是单一的国有股权企业，“绝大多数央企集团在最近几年才完成了公司制改制，即从全民所有制企业改制成了国有独资公司”。
去年8月，中国联通启动混改后，因集团资产已绝大部分进入上市公司，因此被市场称为央企“整体混改”第一家，但从严格意义上来看，中国联通仍是二级企业混改：其母公司中国联合网络通信集团有限公司仍由国资委持股98.44%。
多位专家对时代周报记者分析道，央企集团层面混改较为缓慢，主要受两方面因素制约：首先，考虑到央企本身的所有制特殊性以及其对整个国民经济发展的重大影响，必须在子公司持续积累混改经验以及各方面配套改革举措完善后，再审慎、稳妥地推进；其次，集团层面的资产状况更加复杂，涉及的金额往往较大，混改难度也随之增大。
高明华在接受时代周报记者采访时表示，自己调研时发现很多民营企业有意参与到央企混改中来，“但在自身权益能否得到保障方面存在较多担忧。” 高明华认为，此次出台的政策可以在某种程度上缓解民营资本参与央企混改的担忧，但从总体上看不能彻底解决问题，“《意见》终归是一个政策，不是法律。目前最需要解决的，是从法律上确立国有股东和非国有股东的平等地位。”
谁将成首例集团层面混改试点？
今年两会期间，东航集团董事长刘绍勇曾表示，东航集团已经向国资委提交了关于在集团公司层面推进混改的申请报告。在他看来，此举将极大地释放生产的活力和人的动力，有利于东航更好地参与全球竞争。
事实上，东航集团提出在集团层面混改并非贸然之举。2016年9月，该公司就已进入国家发改委首批央企混改试点名单。2017年，东航集团完成了三级企业的混改，其中东方航空物流公司引进了各种所有制的积极成分，集团持股从100%一次性降到了45%，员工持股力度较大。
不只是东航。国泰君安策略团队报告认为，在央企集团层面的混改中，两家央企值得关注：宝武集团、中粮集团。前者以国有资本投资公司为契机进行了集团层面混改的摸索，后者则计划在今年完成旗下18家专业化公司的混改，并逐步推行上市。
究竟什么样的央企有望成为首例集团层面混改试点？
李锦对时代周报记者表示，央企要进行集团层面的混改，自身需要拥有较强的混改意愿；更重要的是，“企业的业绩良好或此前已经积累了混改经验，这样在集团层面进行混改试点的几率就比较大”。而从央企的规模来看，东北财经大学中国战略与政策研究中心副主任冯立果认为，资产规模达到千亿甚至万亿级别的央企，如中石油、中石化等，民间资本难以撬动混改。相比之下，资产规模不大同时拥有相关技术的科技类企业，比较容易被列为集团层面的混改试点。“这类企业，工程师、科研人员比较多，更需要以股权激励的方式调动员工积极性。”冯立果说道。
从领域来看，刘兴国认为，央企层面的混改会优先选择竞争性领域的企业，“竞争越充分，试点混改的可能性也越大”。“一方面，东航集团具有混改的经验，旗下的东航物流已经开展了混改，且非国有资本比重超过50%，国资并非绝对控股；另一方面，航空业尽管存在竞争，但总体上还是垄断态势，民营资本如果单独进入航空业比较困难，通过混改参与可以获得一定收益，民营资本参与意愿也比较强。”高明华进一步解释说。
“中央有支持央企集团层面开展混改的意愿，国资委也提出了鼓励央企集团层面探索混改的改革方向，估计已经与某些愿意先行尝试的央企集团进行了初步沟通，不排除已经有一些央企在审慎制定集团层面混改的方案。”刘兴国推测道。
早期混改或由国资控股
对于此次由八部委共同出台文件推动国企改革的举动，刘兴国表示，之所以要由多个相关部委联合出台文件，一方面是因为改革涉及多个方面，需要多个部委参与；另一方面，先前改革中出现的一些问题，在一定程度上反映了不同部门各自为政的现象，确实给改革推进带来了一些困扰，因此客观上也要求各部门协调一致，达成改革共识，“但从改革推动能力来看，真正能有效推进改革落实的，还是国务院国资委”。
央企体量巨大，是体现国有经济控制力、影响力与活力的关键所在，也是国民经济的命脉所在。集团层面开展混改后，国有股由谁持有是必须解决的现实问题。
早在2015年，国务院发布了《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》，提出“分层分类”积极稳妥推进混改。“分类推进”主要是指混改的程度对商业类和公益类国企要区分，对商业类国企中的主业属充分竞争还是重要行业和关键领域也要进行区分；“分层推进”则是从集团层面到子公司，从中央到地方国企的纵向推进。
冯立果认为，不同央企的国有股权比重应有所区别。其中，公益类央企应保持国有股的绝对控股，商业类央企的国有股则可以降到49%以下，并不需要绝对控股。
但目前，绝大多数央企由国资委完全控股，且公益类和商业类不分。冯立果建议，央企应把公益类业务和竞争性业务剥离，“公益类的可保持完全控股，商业类的继续下调股权占比”。
李锦和刘兴国均认为，早期央企集团层面的混改，将会倾向于选择保留国有资本的绝对控股权，不过也不排除在某一竞争性领域央企，探索将绝对控股权转为相对控股权。
“国企改革的目标是让国民福利最大化，而不是单纯的国有资本增值最大化，国有资本增值最大化只是手段之一。” 高明华总结道。
