原标题：砸40万亿美元拉拢发展中国家，美版海外基建计划能否成功？
中美两国在国家治理和基础设施建设领域的理念有所不同，但发展中国家更倾向“基于价格和质量做出选择”。虽然政治氛围导致中美政府层面合作不太可能展开，但两国公司却已经尝试展开合作，在第三国开发大型项目
文|《财经》记者王晓枫
2022年新年伊始，拜登政府将开始对全球五至十个大型基础建设项目进行投资，作为“重建更好世界”（Build Back Better World，简称B3W）计划的一部分。该计划是七国集团（G7）主导下应对中国“一带一路”倡议的海外基础设施建设行动。
2013年以来，中国通过“一带一路”倡议对发展中国家的铁路、道路、能源以及港口等基础设施进行投资，但一些来自西方国家的批评声音认为，这些投资可能使东道国背上巨额债务并最终制约它们的经济发展能力，“一带一路”倡议因此被贴上“债务陷阱”的负面标签。
为了进一步遏制中国不断扩张的全球影响力，2021年6月，拜登和七国集团国家领导人共同推出B3W计划，并宣称这项“由民主国家主导、高标准、价值导向”的透明基础设施伙伴投资计划，将帮助改善发展中国家总价值超过40万亿美元的基础设施。
“美国和一部分西方国家搞B3W针对性明显，它们对‘一带一路’提出质疑，但我们持开放包容态度，欢迎这些国家在‘一带一路’伙伴国家开展第三方合作。这些国家从所谓意识形态角度出发，要另起炉灶重新搞一套（方案）。从这个角度来看，它们提出B3W的取向性很明确。”商务部研究院学术委员会副主任张建平对《财经》记者说。
项目细节难产
B3W并不是首个试图替代“一带一路”倡议的方案，欧美国家近年来出台多个类似方案。例如，特朗普政府在2018年签署《善用投资引导发展法》，整合美国行政当局多方力量创建美国国际开发金融公司（IDFC），斥资600亿美元为中低收入国家基建项目提供发展融资。2019年，特朗普政府协同日本、澳大利亚启动“蓝点网络”（Blue Dot Network）计划，号称以米其林餐厅式标准吸纳成员国，针对中国展开基础设施项目评估认证的标准之战。
这些方案虽然都获得高度关注，但在项目实际交付方面进展不大，美国智库“战略与国际研究中心”在研究中就直言，“蓝点网络”计划虽然成功调动私营部门和民间社会的兴趣，但它还是停留在制定标准层面，以证明项目符合高标准，这凸显B3W宣布试点项目的紧迫性。
虽然宣传B3W是美国过去几个月以来的焦点外交议程，但项目细节迟迟未公布，只是透露有50个左右项目。这些项目包括在塞内加尔的新冠疫苗中心，还有项目涉及气候变化议题，美国将为太阳能、水电和风能等可再生能源项目提供资金。另外，还有一些项目致力于减少森林砍伐速度，从而形成碳汇，帮助这些发展中国家实现减排目标。
缺少项目细节引发外界质疑——B3W是否能如其所宣称是“一带一路”的可替代方案。一些观点就认为B3W不是一个可行方案，而是一个通过制造舆论陷阱遏制中国的“宣传工具”。
“关于B3W的细节的确很少。根据我之前作为政府官员参与七国集团和二十国集团峰会经验，很少有这样不提前准备并阐明提案细节就发布工作文件的情况。B3W的宣布方式强化了这样一个观点，即这是‘最后一刻的产物’。”哈里·布罗德曼（Harry Broadman）对《财经》记者指出，正因如此，B3W看起来更像是一种舆论工具。
布罗德曼是约翰·霍普金斯大学教授，曾担任美国贸易谈判官员以及世界银行驻中国官员，他也是《非洲的丝绸之路：中国和印度的新经济前沿》一书作者，对新兴经济体商业和投资环境有深入研究。
宣传效应不可小觑，“债务陷阱”就是前车之鉴。这个概念最初由印度人提出，之后被欧美国家广泛采用并形成负面叙事体，使中国提出的“一带一路”倡议遭受批评与质疑，即使后来诸多研究报告均指出这种说法证据不足。例如，英国皇家国际事务研究所在《反驳“债务陷阱外交”的误解》报告中指出，即便是在被广泛引用的斯里兰卡和马来西亚这两个案例中，引发争议的项目是由受援国政府自己发起的，它们的债务是因为当地精英的不当行为和西方主导的金融市场引起，而不是中国的责任。
这些反驳“债务陷阱论”的研究并没未完全抵消负面效应。利比里亚前公共工程部部长居德·摩尔（Gyude Moore）就对《财经》记者指出，中国在基础设施债务融资方面受到的批评声浪已经对中国在“一带一路”的贷款实践产生影响。
一位从事海外基础设施建设多年的中国国企研究人员就担忧：“围绕B3W的宣传在试图制造一种叙事，即其是对抗‘一带一路’的产物，这不利于中国公司在海外进一步落实‘一带一路’倡议。”
两种基建理念之争
B3W对“一带一路”倡议产生的宣传效应折射出中美两国在国家治理和基础设施建设领域的不同理念。中国采取的是一种偏向于由国有企业和政策性银行主导的硬件基础设施建设，美国则更愿意让私营企业和市场主导商业发展，聚焦能力建设和治理方式。
具体来说，B3W与“一带一路”倡议在项目范围、资金和治理方面存在显著差异，前者将重点放在人力基础设施建设，聚焦气候变化、健康安全、数字技术、性别平等四大领域，通过调动私营部门资本和发展金融机构进行催化投资实现目标。
这些特点大体与美国以往海外开发项目类似，B3W选择私人融资为主，公共融资为辅，贷款和补贴相结合的方式来满足基础设施建设需求，并表示将致力于扩充可使用的发展融资工具。在此背景下，B3W将主要选择私营部门和国际开发金融公司的融资计划。
很多美方政界人士都认同私营模式为主导的优越性，特朗普政府美国国际开发署署长马克·格林（Mark Green）就曾表示，私营部门和私营企业参与美国政府的发展政策是美国的优势所在，美国政府每投入1美元所带动私营部门的投资在50美元至100美元之间。
布罗德曼也持这种美方观点，在他看来，审慎的私营投资者要求共同融资方的透明度，以便严格评估风险调整后的回报。中国通过“一带一路”或其他机制的对外直接投资在很大程度上“缺乏透明度”，尽管第三方外部压力开始在一定程度上抵消这一点。
然而与这种私营模式打过交道的摩尔则指出，这个模式就是利用发展融资来诱导私人投资进入发展中国家，但实际效果明显低于承诺和预期，目前尚不清楚B3W有什么不同以及它将如何提供更好的结果，但显然它将为美国政府提供更多可以实施的政策工具。
虽然尚不清楚B3W如何具体实施，但过往经验有迹可循。奥巴马政府时期的“电力非洲”倡议（Power Africa）就是采用美国政府调动私营部门资源这种模式展开的。美国国际开发署在其中起主导作用，提供技术援助、管理支持，推动项目在非洲国家落地。美国国务院负责打造峰会等对话平台，通过外交手段寻求非洲国家政府支持，构建伙伴关系网。海外私人投资公司提供资本和风险缓解工具，支持美国私营部门对非洲电力投资。美国进出口银行协助向国际市场提供美国商品和服务融资。美国财政部则直接与倡议涉及国家的财政部等合作，就宏观政策、改善投资环境和基础设施投资的融资方案提供建议。
“‘电力非洲’运行模式不是美国出钱，而是采用再保险方式，利用杠杆作用吸引私营企业加盟，这些企业需要这个标签。”清华大学国际关系学系教授唐晓阳对《财经》记者解释这种模式的运作时指出。在他看来，这种模式宣传和象征意义大于实际意义，因为都是一些已经在运行项目，只是打上“电力非洲”的标签才有了关联。
B3W私营资本为主的模式具备一定优点，但也一定程度上限制其在硬件基础设施大规模投入能力，因为硬件基础设施通常回报周期长，特别是大部分发展中国家政局不稳，私人资本必须要考虑风险和收益对称，它们主要通过总承包商对某个设备或标段分包进行参与，通过公私合营方式实现。
再加上欧美公司在基础设施建设领域的造价成本明显高于中国公司，这也令其在硬件基础设施建设项目竞标中不占优势。2020年，74家中国企业上榜《工程新闻纪录》“250家全球最大国际承包商”榜单。仅以非洲市场为例，中国企业市场份额已经超过四成，市场份额本身能够持续转化为成本优势。
“中国作为一个发展中国家，经历基建大发展，并将之应用于其他发展中国家，衔接比较好，欧美国家不仅综合成本高，对如今基建发展速度所需资源无论从装备、经验、技术角度还是人力方面都比较欠缺，自顾不暇谈何惠及他人。”张建平指出。
难以在建设硬件基础设施方面撼动中国公司，B3W应该还是从软性基础设施着手。唐晓阳分析说，就像当年操作“电力非洲”那样，只要参与方愿意采取美方标准都可以贴牌B3W。美国还可能采取做几个硬件基础设施标志性项目作为招牌，这也就是为什么项目定位是做医疗保健、新能源和环保等领域，试图引导议程设定和舆论关注焦点。
鉴于这种模式并没有与过往实践有本质上不同，伍德罗·威尔逊中心基辛格中美研究所所长戴博（Robert Daly）提出了这样的问题——“这种基础设施建设模式到底是在该地区投入新资金、拓展新能力，还是对现有资源的重新利用和重新包装？”
用价值观搞基建
B3W并没有给予上述问题清晰明了的回答，只是提出要用“良好治理”和“高标准”来实施具体项目。为了彰显优越性，B3W提出要坚持高透明度、包容性以及与东道国的合作，使利益惠及所有部门，还要不附加任何条件的可持续性。然而，执行这种高标准必然涉及如何处理效率和民主的问题，这是很多国际开发项目面临的难题。
“我曾去老挝看到亚开行（日本主导）项目，号称要打造最透明、公平和照顾社区的基建项目，与当地居民有很多互动，所谓透明度很高，但这样推进项目意味着效率受影响，成本比较高，一些项目甚至可能因此无法推动，许多项目在发展中国家效率低下甚至失败，这个过程中如果采用过度理想化民主实践就会物极必反，只要有人不同意，即便是一小部分，这个项目就不能做。”张建平举例说。
经济落后且文化价值观迥异于美国的发展中国家能否有能力和有意愿接受这样的高标准还是个未知数，而对价值观的偏爱可能会导致项目推进难上加难。美国-东盟商务协会（USABC）政策事务高级副总裁马克·米利（Marc Mealy）就担忧，如果只有美国定义为民主的国家才有资格参与，那么B3W很难成为可以广泛提供融资支持的可行性替代方案。
作为项目所在国前官员，摩尔也对这种价值观驱动的方式抱有疑虑，因为没人会根据价值观做出基础设施决策。“我们基于价格和质量做出选择，而不是在‘民主国家铁路’和‘威权国家铁路’之间选择，也许价值观会发挥作用，但我不知道如何发挥。”摩尔说。
对此，布罗德曼并不认同，在他看来，价值观为主导不是一个问题，因为 G7国家在与不符合西方民主标准国家建立伙伴关系方面有着悠久历史，这些国家是多边开发银行的最大股东，为这些非民主国家项目提供资金。
但布罗德曼同时也指出，B3W能否真正对中国构成竞争，很大程度上取决于潜在的受援国政府领导人的反应。如果他们是对国内“良好治理实践”不关心的精英，不清楚B3W在“剥离”他们与中国的密切联系方面有多有效，坦率地说，与媒体报道相比，他们对国内债务水平的担忧更少。
布罗德曼的观点指出了美方面临的尴尬境地。美国国务卿布林肯在2021年11月出访尼日利亚时就碰了钉子，他在与该国外长杰弗里·奥尼亚马（Geoffrey Onyeama）举行记者会时呼吁非洲国家不应该留下“无法偿还的巨额债务”。奥尼亚马给予的回应则是，尼日利亚在中国看到了巨大的机会，需要来自中国的投资，以解决严重的基础设施赤字，目前承担的债务是可持续的。
这样的回应显然不是布林肯所期待的，因为在很多西方人看来，“一带一路”必然会带来“债务陷阱”，即使美国约翰·霍普金斯大学中非研究所所长博黛蓉（Deborah Brautigam）的研究证明这种观点缺乏事实依据。她和波士顿大学研究人员共同构建的中国海外贷款数据库显示，中国贷款正在发挥作用，为非洲严重的基础设施缺口提供资金，中国并没有根据自身利益而选择性地放贷。
众所周知，发展中国家建设基础设施很难不举债，美国模式也会产生债务。唐晓阳举例说，“电力非洲”就产生了私人债务，私人银行借贷利息更高且偿还期限更短，但因为是私企，在美国话语权下这就与政府无关。相反，中国大多数是国有银行，虽然我们将这些国有银行看作商业机构，它们与发展中国家的债务也是商业行为，但美国不这么看，说这是中国国家行为给东道国增加债务。
“从国家角度看，借债发展理所应当，发展中国家必然要预支借贷才能发展生产力，问题不在于债务多，因为这些发展中国家在基建领域资金缺口很大，世界银行说900亿美元才能满足非洲基础设施建设需求，现在的债务规模远没达到这个数字。”唐晓阳解释说，问题是新冠肺炎疫情造成经济发展乏力，影响偿债能力，一些先期项目配套不足，没考虑政治经济情况变动，所以造成项目收益不及预期。综上所述，关键不在于减少债务，而是让项目发挥活力，产生更多收益，借新债建新设施，这样一个国家经济发展就形成良性循环。
中美基建能否三方合作
无论是从看待债务的视角还是融资模式，B3W和“一带一路”倡议都存在很多差异，但这并不意味着这两种方案一定要以二分法的方式存在，因为这种制造对立面的叙事方式给地区发展和全球治理带来冲突与不稳定因素。布鲁金斯学会高级研究员乔纳森·斯特罗姆塞斯（Jonathan R。 Stromseth）就曾说过，中美同时努力超越对方，有可能导致“两极分化长期加剧，对地区稳定和发展造成严重后果”。
对于这个问题，中国外交部发言人汪文斌曾经明确中方立场，即全球基础设施领域合作空间广阔，各类相关倡议不存在相互抗衡或彼此取代的问题。世界需要的是搭桥而不是拆桥，是互联互通而不是相互脱钩，是互利共赢而不是封闭排他。
全球基础设施市场非常广阔且存在很大缺口，根据G20旗下全球基础设施中心（GIH）发布的《全球基础设施建设展望》报告显示，2016年至2040年，全球基础设施投资需求将增至94万亿美元，年均约增长3.7万亿美元。
这是任何一个国家无法单独弥补的缺口，大国有义务去主导建设这些有助于提振地区复苏和导流全球资本的公共产品，鉴于产业结构和能力方面的互补性，国家间应该诉诸合作，实现共赢。这样的全球基础设施赤字也提出了一个问题，那就是B3W与“一带一路”倡议能否在这个问题上有合作可能性。
在奥巴马政府时期，中美两国曾探讨在政府层面的基础设施合作。2015年，两国领导人在华盛顿举行会晤时同意扩大在基础设施建设等领域的互利合作。双方签署中美发展合作备忘录，同意在非洲、亚洲等地拓展公共卫生体系建设等领域三方合作。另据报道，奥巴马政府在2014年曾考虑在“电力非洲”倡议中与中国合作。
“中美曾在基础设施领域有合作，中国一直在发展合作中保持开放态度，但美国在特朗普任内对中国保持敌意，风向随之变了，曾经签署的第三方合作协议不再履行，拜登上台后，敌意仍未消除。”唐晓阳认为，在目前华府政治氛围大环境下，与中国谈基础设施领域的合作不太可能。
虽然在布罗德曼看来，“对抗中国”不是B3W的主要目标而是附带目标，但他认为，鉴于彼此存在诸多“治理鸿沟”，双方政府层面不太可能在基建领域出现大规模合作，例如建立合资企业。
虽然政治氛围导致政府层面合作不太可能展开，但两国公司却已经在基础设施领域展开合作，很多美国企业在“一带一路”或其他基础设施合作项目框架下与中国企业合作，在第三国开发大型项目。通用电气与中国电力建设公司的合作被认为是中国基础设施企业著名的EPC（工程、采购和建设）项目模式的演变和扩展，即中国和美国公司正在超越传统EPC角色，进入联合市场开发、联合筹资和联合运营的领域。两家公司在尼日利亚等非洲国家建设发电厂和电网，还在尼日利亚、埃塞俄比亚和肯尼亚开展路演，展示关于尼日利亚电网系统的深度市场报告，以应对两家公司在为该国供电方面面临的挑战。
机械重工企业卡特彼勒也是代表性企业之一，其将“一带一路”视为其工程机械销售关键增长领域，在中国徐州建厂，并发表《一带一路：共赢的愿景和承诺》白皮书，阐释如何以多种创新性方式参与其中，包括商业模式创新、技术创新、协作开发基础设施、分享全球经验及风险管理工具等。不仅出产设备供应中国在非洲的基建项目，卡特彼勒也曾组织中国大型承包商团队去非洲和中东考察，借助其在当地的代理商、服务商网络，促进中国企业与“一带一路”参与方的互动和交流。
无论美国政府的偏好如何，美国企业已经广泛参与“一带一路”为两国基础设施建设合作探索可行空间。不仅是美国企业，中国也在积极寻求与其他西方国家在基础设施领域展开广泛合作，与很多西方国家签署参与第三方合作协议，包括澳大利亚、加拿大等，发挥它们的技术、标准和资金优势，与中国优势互补，去第三方国家做基础设施项目。
在实施“一带一路”项目过程中，中国国企国际化程度也越来越高，也在更多参与市场竞争争取来自多边金融机构和商业银行的融资，直接参与不少世界银行等国际多边开发机构的项目。在这个过程中也逐渐与国际通行标准接轨，推动包含ESG标准（环境、社会及治理）在内的规则，从重视硬联通到在软联通方面也下功夫。
“只要别用一些所谓的高标准设置门槛将中国排除在外，我们为什么不欢迎新观念提出，我们都想追求基建领域高质量模式，也愿意与欧美就所涉及问题进行探讨，这包括规则、设计、制度、评审标准和经济可行性，项目不可持续也不符合我们利益。”上述国企研究人员认为，中国企业没有寻求对抗这种标准，而是用开放心态看待，但这种对接需要时间，不能一蹴而就。
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