原标题：拜登的半岛策②|延续+调整，“美朝峰会”短期内前景黯淡
[编者按]
随着近日朝鲜连续试射导弹，朝鲜半岛又颇有些风声鹤唳的样子，美国拜登政府的朝鲜半岛政策也越发引人关注。朝鲜半岛问题在拜登政府议程中的优先级如何？拜登政府的半岛政策与特朗普时期相比将有何异同？朝鲜方面接下来可能会有怎样进一步的行动？美国将如何利用同盟体系应对半岛问题？中美关系又将如何影响拜登政府的半岛政策？
上海国际问题研究院朝鲜半岛和军控问题研究学者组成课题组，推出研究报告《美国拜登政府朝鲜半岛政策前瞻》，澎湃新闻（www.thepaper.cn）“外交学人”推出“拜登的半岛策”系列文章，刊发该报告全文。
对于美国拜登政府而言，一方面要延续美国对朝鲜半岛的一些政策，另一方面也要反思和调整前政府的一些做法，其政策调整具有必要性、迫切性和可能性。
1、美国朝鲜半岛政策的延续性
从1994年开始的20多年时间里，美国政府对朝政策大致可以分为三类：其一是试图通过采取超强硬的军事手段，更迭朝鲜政权；其二是“战略忍耐”，或称“残忍忽视”；其三是积极接触和对话。多年来，美国在朝鲜半岛问题上既尝试过外交接触、人道主义援助、放宽制裁、举行首脑外交、降低同盟军事威慑，也尝试过加大制裁、增加军事威慑、进行极限施压，但似乎都无济于事，[1]朝鲜依然没有弃核，朝核问题已经长期化。
在美国看来，拥核的朝鲜所带来的威胁是多方面的：其一，朝鲜核与导弹技术持续发展，两者结合后，形成对包括美国本土在内的目标进行打击的能力；其二，朝鲜拥核后对日本和韩国构成威胁，不仅会引发东北亚核军备竞赛，还会动摇美日、美韩军事同盟的基础；其三，朝鲜可能成为核技术与材料的扩散源，核技术与材料一旦被扩散至恐怖主义组织等买家手里，美国将面临更大威胁；其四，朝鲜核武器如果失控，将造成难以挽回的局面。
3月25日，朝鲜国防科学院进行新型战术制导导弹试射。新华社/朝中社图
因此，冷战结束以来，美国历届政府都将朝核问题视为“最大难题”之一，特朗普政府也不例外。提前解密的特朗普政府时期美国国家安全委员会的《美国印太战略框架》[2]指出，美国的重要利益包括：（1）保卫美国本土；（2）促进美国的繁荣；（3）通过实力维护和平；（4）增强美国影响力。美国在朝鲜半岛的目标是“使朝鲜政权相信，其存续的唯一途径是放弃核武器”，措施包括：最大限度地利用经济、外交、军事、执法、情报手段和信息工具对平壤施加压力，以挫败朝鲜的大规模杀伤性武器计划，切断货币流动，削弱朝鲜的经济实力和政权，并为旨在阻止其核计划和导弹计划发展的谈判创造条件，最终实现彻底的、可核查的并不可逆转的目标——半岛无核化。如果朝鲜采取措施取消其核计划和导弹计划，则考虑进行谈判。[3]美国所期望达到的最终状态是“朝鲜将不再对美国本土或美国的盟友构成威胁；朝鲜半岛将不再存在核武器、化学武器、网络武器和生物武器”。
因此，即使美国政府更迭，美国对朝鲜半岛政策仍有一定的延续性。也就是说，美国的有些做法不会改变，主要包括：不放弃朝鲜无核化目标，不承认朝鲜是核拥有国；不对所谓挑衅和错误行动的朝鲜进行补偿；不会为了使朝鲜进行对话而支付补偿或者援助；不容忍朝鲜对盟国（日韩）进行“挑衅”或者威胁；强化与盟国（日韩）的政策协调和军事合作等。
2、美国调整朝鲜半岛政策的必要性
对拜登政府而言，有必要全面审视和反思美国前政府，特别是奥巴马和特朗普政府的朝鲜半岛政策。
奥巴马政府采取“战略忍耐”（strategic patience）政策，并没有针对朝核问题划底线，被批评为默许朝鲜的核地位，事实上给予朝鲜充分时间提升其核导能力。[4]“战略忍耐”被认为是一种过于被动且难以见效的政策。
特朗普政府上台后，将朝核问题列为外交工作的优先事项之一，认为朝鲜是美国最大的直接威胁，不允许朝鲜拥有威胁到美国本土的能力。一度，由于朝鲜不断进行核导试射，美国采取“严格制裁（极限施压）+军事威慑战争准备”的政策，半岛危机重重。
在特朗普政府时期，时任国务卿蒂勒森曾提出过“四不”政策，即不寻求朝鲜政权更迭，不寻求搞垮朝政权，不寻求加速南北统一，不寻求为跨过“三八线”找借口，释放对朝善意。美朝之间也尝试过首脑峰会，以“自上而下”的方式推动解决朝核问题。但是，双方在最根本的“无核化”定义上存在巨大分歧。时任美国白宫国家安全事务助理博尔顿主张“利比亚模式”，即要求平壤拆除其核弹头、核材料和洲际弹道导弹，并将其运出朝鲜；而朝鲜则希望通过拆除宁边核设施，部分放弃其核能力，换取美国方面全面解除制裁。双方的目标差距巨大，谈判无果而终。
事实证明，三次首脑峰会后，美朝关系改善的难度增加了，也就是说，美朝已经尝试过最高层直接对话的方式，但是改善两国关系仍以失败告终；美朝以一对一的双边对话取代多边会谈（六方会谈等），仍然没有解决问题；河内峰会破裂凸显美朝间巨大分歧和深深的不信任；美国国内对朝的敌视偏见并未减弱，美国不相信朝鲜愿意弃核。
在这一过程中，美国自身的问题也显而易见：其内部，各职能部门，特别是国务院、情报机构、国防部的分工合作协调明显不足；其外部，美国缺乏与中俄韩等良性互动和协作；特朗普本身盲目自信、擅作主张，既缺乏历史经验，又没有学者智库的支撑；他过度相信个人外交（秘密外交），没有充分的上下沟通和协调，没有就事务性谈判做好准备。
当地时间2018年6月12日，特朗普和金正恩在新加坡会晤。人民视觉资料图
美国拜登政府上台以后，虽然到目前为止尚未出台详细的对朝鲜半岛政策，但是其于3月3日发布的《重振美国优势：国家安全战略临时指南》指出，朝鲜和伊朗试图改变游戏规则，威胁美国的盟友和伙伴，挑战地区稳定，美国将采取外交手段，与日韩合作，以减少朝鲜核导计划所构成的威胁。[5]拜登政府的这一政策文件比较明确地界定了朝鲜的角色，指示了拜登政府的对朝政策方向，其携手盟友共同对付朝鲜的政策取向与特朗普总统的对朝手法有明显不同。
3、美国调整朝鲜半岛政策的迫切性
与四年前相比，半岛的安全态势、地区安全格局和中美关系等大环境都发生了重大变化，特别是朝鲜核导等军事实力的加强，使美国对朝鲜半岛政策调整具有迫切性。
朝鲜的核导项目在特朗普政府时期并没有冻结或中止，而是在持续推进。2017年11月之前高强度核导试验的成果被完整保留，[6]之后朝鲜在核导领域继续取得技术与配套产业的进步。这种进步在劳动党75周年的阅兵式上有所体现。[7]
当地时间2020年10月10日，为庆祝朝鲜劳动党成立75周年，朝鲜当天在平壤市中心的金日成广场举行阅兵仪式。
特朗普时期，朝鲜还开发了多种先进战术武器，这些武器装备处于联合国决议禁止项目的灰色地带，其打击效果与禁止项目没有实质区别，例如潜射弹道导弹（SLBM）以及多管火箭（MLRS）等。[8]此类项目的发展速度与规模超出了外界的预期，而且其中有些项目经过了试射。这种进展在多大程度上会牵制甚至改变其他各方对战略态势的判断？不仅是美国，包括韩、日在内的美国盟友对朝鲜发展先进战术武器的评估，也会反过来影响拜登政府的对朝政策。
目前看来，韩、日都有发展进攻性战术武器以威慑朝鲜的企图。韩国还形成了从杀伤链（Kill-Chain）、韩国导弹防御系统（KAMD）、到大规模惩罚报复（KMPR， Korean Massive Punishment& Retaliation）的完整概念体系，[9]并寻求实现国产化。
更加值得关注的是，2021年1月举行的朝鲜劳动党八大[10]提出了军事现代化发展的九大装备目标。其中部分内容涉及联合国对朝决议，其他的如核潜艇与高超音速滑翔器（HGV）等在联合国决议中处于空白。参照历次联合国决议的文本，这两项新式尖端装备的发展仍有可能与决议精神相悖。[11]这种巨大的冲突潜质（potential），加上验证发展所必需的试验发射，都有可能将潜在冲突迅速升级成为危机。
美国对外关系委员会2021年1月14日发表的《2021年优先预防事项调查》报告称，朝鲜持续进行核开发是美国今年最需要担心的威胁。该报告认为，朝鲜追加开发核武器或试射弹道导弹的可能性较高，这将增加对美国的威胁和朝鲜半岛的军事紧张。[12]由此可见，朝鲜核导能力的发展在美国政策圈内有高度敏感性。拜登总统即使沿用了奥巴马时期的许多官员，他也很难延续“战略忍耐”政策。朝鲜半岛新的安全态势有可能促使拜登政府较早地启动对朝议程。
4、美国调整朝鲜半岛政策的可能性
美国总统本身的意愿、对外政策的取向和风格以及人员的调整，特别是负责国家安全外交政策的白宫和国务院官僚队伍的变化等都将直接影响美国对朝政策。拜登政府及其团队正在组建中，其专业性、可预测性和丰富的与朝交往经验，使美国对朝鲜半岛政策调整具有可能性。
相对于特朗普政府而言，拜登政府最重要的特征之一是其外交安全政策的可预测性。拜登任命前职业外交官和奥巴马政府的资深人士组成其国务院团队，表明在经过特朗普总统执政四年的不确定性和不可预测性之后，拜登政府希望回归更传统的外交方式。拜登总统曾在一份声明中说，这个团队“体现了我的核心信念，即当美国与我们的盟友合作时，美国是最强大的。”他说，他有信心“他们将利用他们的外交经验和技能来恢复美国在全球和道德上的领导地位。”[13]
作为民主党的主流派、建制派，拜登曾在2020年1月的电视辩论中强调他不会像特朗普一样无条件地与朝鲜最高领导人金正恩举行会谈，批评“会晤赋予金正恩其正当性，并缓解了对朝制裁”，他“会强化与日本、韩国的关系，并对中国施加压力迫使其向朝鲜施压”。在2020年10月22日的美国总统大选第二轮电视辩论中，拜登重申了将以“金正恩同意削弱核能力”为条件与其会晤的立场。由此看来，美朝首脑很快再度举行峰会的前景十分暗淡，双方需要时间来建立信任。[14]
从拜登的外交安全团队来看，他们大多是经验丰富的资深对外政策专家，而且对朝外交经验丰富。
安东尼·布林肯（国务卿）作为“拜登外交安保政策”的负责人，其对朝政策比较强硬，曾表示，“应该制造真正的经济施压，折磨朝鲜从而让其走上谈判桌”。布林肯倾向于伊朗模式的解决方案，核心是强化旨在谈判的制裁、与周边国家合作、从实务磋商开始的阶段性处理。布林肯曾将美国的全球角色概括为“领导力、合作和民主”三个词，因此会注重加强与伙伴国家的合作，恢复同盟关系。[15] 3月3日，布林肯发表就任以来首次外交政策演讲。[16]在这篇报告中，他将朝鲜界定为美国的严峻挑战之一。
温迪·舍曼（副国务卿）曾深入参与对朝鲜谈判，经验丰富，深谙半岛事务。克林顿政府时期，舍曼曾任对朝政策协调官。奥巴马政府时期，舍曼曾作为副国务卿主导伊核问题全面协议达成。舍曼主张包括对朝军事措施在内的全面对朝施压的必要性，并发表了强硬言论。其要求进行彻底的验证，称“验证朝鲜的核设施比攀登陡峭的悬崖还要困难”。[17]
杰克·沙利文（白宫国家安全事务助理）也是外交安保专家，曾于奥巴马政府时期在国务卿希拉里·克林顿手下担任政策规划负责人，在2015年达成伊朗核协议过程中起过核心作用。
库尔特·坎贝尔（“印太协调员”，Indo-Pacific Coordinator）担任的这一新设置的职位将在拜登政府的亚洲政策中发挥主导作用，因此有舆论将其形容为“亚洲沙皇”。坎贝尔在克林顿政府时期曾在国防部任职，负责美国对中国、朝鲜和缅甸等国家的政策。在奥巴马政府时期，坎贝尔担任负责东亚和太平洋事务的助理国务卿，是奥巴马政府负责中国事务的核心成员之一，并被广泛认为是“重返亚洲”战略（Pivot to Asia）的关键设计者。[18]
金星（Sung Kim，主管东亚与太平洋地区事务的代理助理国务卿）主要负责协调美国对韩中日蒙等亚太地区的外交政策，他历任副助理国务卿、对朝政策特别代表、六方会谈美方团长、美国驻韩大使等职位，是一名资深的“朝核”问题专家。[19]
朴正铉（Jung H。 Pak，副助理国务卿）被视为朝鲜半岛情报分析专家，号称“金正恩专家”。[20]2009年~2017年曾先后在美国国家情报局（DNI）和中央情报局（CIA）任职，担任东亚事务副情报官、朝鲜高级分析官、东亚和太平洋事务中心主任等职务。2017年起，在智库布鲁金斯学会担任韩国特聘研究员。
（本文为研究报告《美国拜登政府朝鲜半岛政策前瞻》的第一章“拜登政府朝鲜半岛政策调整背景”，现标题为编者所拟。）
课题组负责人
吴莼思，上海国际问题研究院国际战略研究所所长、副研究员
龚克瑜，上海国际问题研究院亚太研究中心副主任、副研究员
课题组成员
薛晨，上海国际问题研究院国际战略研究所助理研究员
李宁，上海国际问题研究院全球治理研究所助理研究员
注释
[1] Bruce Klingner，“Biden Administration’s Korea Policy Represents Change and Continuing Challenges”， the Journal of East Asian Affairs， Vol.33， No.2， Autumn/Winter 2020， p.15。
[2] 2021年1月5日，特朗普总统的国家安全事务顾问奥布莱恩（Robert C。 O‘Brien）签字同意，提前21年解密了特朗普政府的《美国印太战略框架》的全文。
[3]“The President’s North Korea Strategy”，Cabinet Memo， 28 March 2017。
[4]“拜登政府会回归对朝‘战略忍耐’吗？”（韩）《韩民族日报》，2020年11月13日，
http://china.hani.co.kr/arti/opinion/8976.html
[5] Renewing America’s Advantages： Interim National Security Strategic Guidance， White House， March 3， 2021，https：//www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/03/NSC-1v2.pdf
[6]“The CNS North Korea Missile Test Database，” The Nuclear Threat Initiative， Oct。 16， 2020， https：//www.nti.org/analysis/articles/cns-north-korea-missile-test-database/
[7] Uzi Rubin，“The 75th Anniversary of North Korea’s Kim Dynasty： A Striking and Strange Spectacle，” The Begin-Sadat Center for Strategic Studies， Israel， Nov。 1， 2020， https：//besacenter.org/perspectives-papers/north-korea-kim-dynasty/； Hong， Min，“Analysis on the Military Parade Marking the 75th Anniversary of the WPK Foundation，” Korea Institute for National Unification， Oct。 12， 2020， https：//www.kinu.or.kr/pyxis-api/1/digital-files/7f148647-cdce-4ae5-92cb-b742df7708c6。
[8] Michael Elleman，“North Korea’s Newest Submarine-Launched Ballistic Missile， Same as the Old One？” 38 North， Jan。 15， 2021， https：//www.38north.org/2021/01/north-koreas-newest-submarine-launched-ballistic-missile-same-as-the-old-one/；“N.K。‘s new rocket launcher to further complicate S。 Korean artillery， missile defense tasks，” News Focus， Yonhap News Agency， Aug。 28， 2019， https：//en.yna.co.kr/view/AEN20190828002500325
[9]Jun Ji-hye，“3 military systems to counter N。 Korea： Kill Chain， KAMD， KMPR，” The Korea Times， Nov。 20， 2016， https：//www.koreatimes.co.kr/www/news/nation/2016/11/205_217259.html。
[10]“引导我们朝鲜式社会主义建设走向新胜利的伟大斗争纲领关于敬爱的金正恩同志在朝鲜劳动党第八次代表大会上所作的报告”，（朝）《劳动新闻》，2021年 1月 10日，
http://www.rodong.rep.kp/cn/index.php?strPageID=SF01_02_01&newsID=2021-01-10-0002
[11]“U.N。， E.U。 say N。 Korea’s new ICBMs violate U.N。 resolutions，” The Dong-A ILBO， Oct。 14， 2020， https：//www.donga.com/en/article/all/20201014/2210034/1/U-N-E-U-say-N-Korea-s-new-ICBMs-violate-U-N-resolutions；“UN Security Council Resolutions on North Korea，” Arms Control Association， Apr。 2018， https：//www.armscontrol.org/factsheets/UN-Security-Council-Resolutions-on-North-Korea； Mary Beth Nikitin， Emma Chanlett-Avery， Mark Manyin， Dick K。 Nanto， Dianne Rennack， and MiAe Taylor， Implementation of U.N。 Security Council Resolution 1874， NAPSNet Special Report， Nautilus Institute， https：//nautilus.org/napsnet/napsnet-special-reports/implementation-of-u-n-security-council-resolution-1874/
[12]《2021年优先预防事项调查》报告 Conflicts to Watch in 2021（Preventive Priorities Survey Results），美国对外关系委员会（CFR），2021年1月14日， https：//www.cfr.org/report/conflicts-watch-2021
[13]Biden fills out State Department team with Obama veterans， APNEWS， 2021年1月16日， https：//apnews.com/article/joe-biden-donald-trump-biden-cabinet-antony-blinken-foreign-policy-e7026ce218735c9faec9c7349aefb51e
[14]“郑成长：美国总统大选后对朝无核化政策展望与课题”，《Asia Dispatches》，美国伍德罗•威尔逊国际学者中心亚洲项目博客，2020年10月27日。
[15]“拜登将任命对朝强硬派人士布林肯为国务卿”，（韩）《东亚日报》，2020年11月24日，
https：//www.donga.com/cn/home/article/all/20201124/2250210/1
[16]“A Foreign Policy for the American People”， Speech by Antony J。 Blinken， Secretary of State， Washington， D.C。， March 3， 2021， https：//www.state.gov/a-foreign-policy-for-the-american-people/
[17]“‘朝鲜和伊朗核问题专家’舍曼成为美国国务院二号人物”，（韩）《东亚日报》，2021年1月7日，https：//www.donga.com/cn/List/article/all/20210107/2353234/1
[18]“拜登将任命资深外交政策专家坎贝尔为亚洲事务主管”，（英）《金融时报》，2021年1月13日。
[19]“美国前驻韩大使金星获亚太代理助卿提名”，（韩）韩联社，2021年1月22日，
https：//cn.yna.co.kr/view/ACK20210122003100881？section=search
[20]“拜登选中‘金正恩专家’任东亚太事务负责人曾公开批判韩政府对朝政策”，（韩）《中央日报》，2021年1月28日，https：//chinese.joins.com/news/articleView.html？idxno=1001888
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