特朗普政府于2017年发布的第一份《国家安全战略报告》（National Security Strategy）给对外援助的定位是美国赢得与中国和俄罗斯之间“大国竞争”的重要组成部分。接来下的四年里，特朗普政府先后退出10余个协议和国际组织，多次大幅削减援助预算（未获国会通过）、考虑将美国国际发展署（USAID）并入国务院，对援助的定位与政策存在明显矛盾。
拜登
与特朗普相反，美国现任总统拜登自1月20日正式就职至今，虽然尚未出台系统完整的对外援助政策，但从目前释放的拜登关于援助的定位、任命、机构及政策的有关信息来看，拜登的援助政策思路十分清晰，那就是回归理智，寻求战略目标与资源手段之间的连贯与平衡。
设定战略目标，搭建专业领导班子
今年1月19日，美国国务卿安东尼·布林肯（Antony Blinken）在提名听证会上表示，发展项目应与外交一样，处于“前沿和中心”（front and center），而不是“事后的想法”（afterthought），明确了对外援助与外交同等重要。
2月4日，拜登在国务院发表上任后的首次外交政策演讲《美国在世界的位置》，不到20分钟的时间里4次提到对外援助，就对外援助在美国外交政策体系中的地位再次传递出明确信息。拜登及其核心团队对对外援助的重视，不仅确立了对外援助在美国战略竞争和国家安全政策体系中的位置，更重要的是，从拜登对援助相关事务的人员任命、机构考虑及具体政策等各方面，我们看到，拜登政府开始重新认真思考对外援助的作用及如何开展的问题。
从较早公布的拜登政府高级官员名单——国务卿安东尼·布林肯、国家安全顾问杰克·沙利文（Jake Sullivan）、总统气候问题特使约翰·克里（John Kerry），到今年1月13日提名的国际发展署署长萨曼塔·鲍尔（Samantha Power），拜登团队中与援助相关的关键职位的任命和提名人选都是所谓的“建制派”，要么具有丰富的政治和外交经验，要么具备深厚的发展背景，要么兼而有之。
克里曾担任参议院外交委员会主席、奥巴马政府的国务卿；布林肯曾担任参议院外交委员会办公室主任、拜登任副总统时的国家安全顾问和奥巴马总统的副国安顾问；沙利文曾担任国务院政策规划主任、拜登任副总统时的国家安全顾问；鲍尔曾是美国驻联合国大使，长期从事发展和发展中国家相关工作，在发展领域具有较高威望。
再来看看国会的情况。两院中与对外援助工作关系密切的几个关键职位的人选，绝大部分具有长期外交工作经验和国际发展合作视野。参议院外交委员会主席鲍勃·梅伦德斯（Bob Menendez）在2013-2015年曾担任过该职务；参议院拨款委员会主席帕特里克·莱希（Patrick Leahy）长期负责国会内外交政策和发展事务；参议院国家、对外行动和相关方案拨款小组委员会主席克里斯·库恩斯（Chris Coons）是《更好利用投资引导发展法案》（BUILD）的主要推手，是对外援助和发展事务的坚定支持者，还曾是拜登的国务卿人选，是拜登在国会的有力援手。
众议院国家、对外行动和相关方案拨款小组委员会主席芭芭拉·李（Barbara Lee），长期从事与发展和非洲相关的工作，曾深度参与设立总统防治艾滋病紧急救援计划（PEPFAR）及对外援助立法工作。当然，民主党控制国会并不能保证拜登政府的政策令行禁止，但一个对对外援助事务友好的国会、一个相对顺畅的府院关系肯定有助于拜登的对外援助政策在国会获得更多支持。
理顺机构关系，实现分工协作
特朗普政府时期，总统不仅对对外援助“不感兴趣”，甚至时常“与对外援助唱反调”，美国国际发展署面临预算削减、机构裁撤等潜在风险，经历了署长辞职、新署长任命风波等内部动荡，且与白宫、国务院、国会的关系存在诸多不顺。作为世界上最大援助国的对外援助主管部门，国际发展署在特朗普政府时期日子不好过，而在拜登治下似乎豁然开朗，前景光明了许多。
首先，增强对外援助话语权。
今年1月13日，拜登宣布将国际发展署署长职位升格为白宫国家安全委员会成员。国家安全委员会负责协助总统协调处理外交、军事及国家安全事务并制定相关政策，正式成员包括副总统、国务卿、国防部长、能源部长和财政部长，在美国军事、安全与外交决策体系中具有重要地位。拜登这一决定将极大提升对外援助的政策空间，对国际发展署和美国对外援助都将产生深远影响。
其次，提升主管部门能力效率。
有发展专家认为，拜登政府有可能继续推动特朗普政府开展的国际发展署的改革转型，说服国会批准合并国际发展署的政策和预算部门。目前，国际发展署的预算、政策和管理职能分属5个部门，分别是预算和资源管理办公室；政策、计划和研究局；管理局；全球发展实验室，以及办公室设在国务院的对外援助局。特朗普政府推动国际发展署进行机构改革，其中最重要的一项措施是拟设立一个新部门，统筹政策、预算和绩效管理三项职能。如果这一改革获拜登政府支持和国会批准，将有助于提升国际发展署的资源保障能力和政策执行效率。
再者，加强对外援助工作合力。
考虑到新冠肺炎疫情下财政紧缩可能导致对外援助预算紧张，除农业部、财政部、国防部等其他援外部门外，拜登政府或将在对外援助和发展事务中进一步倚重美国国际发展金融公司（DFC）。国际发展金融公司由特朗普政府于2020年1月2日在美国海外私人投资公司（OPIC）基础上成立，同时合并美国国际发展署发展信贷局（DCA）的职能，被认为是美国对外援助体系近10年来最重要的制度性改变，是美国发挥私营部门作用、扩大发展融资的主要抓手。拜登过渡团队联合主席杰弗里·齐安兹（Jeffrey Zients）曾担任OPIC首席执行官，亦可佐证拜登对DFC的重视。
拜登在上任后首次外交政策演讲中表示，包括对外援助在内的外交政策将关注美国国内工人、支持购买美国国货。未来四年，拜登政府或将推动国际发展署专注于人道、援助工作，关注受援国诉求，重塑美国价值观和软实力；国际发展金融公司负责推广美国产品、帮助美国企业提升竞争力，保护贸易和投资利益，增强美国经济硬实力和与发展中国家的利益捆绑，国际发展署和国际发展金融公司形成分工协作、谋求最大效益的工作局面。
拜登政府的对外援助政策前瞻
重回援助多边主义。
拜登表示，美国将再次与世界接触，恢复美国在国际机构的作用，与各国共同应对全球挑战。拜登将美国驻联合国大使恢复为内阁职位，重新强调联合国在多边和发展事务中的重要作用。拜登就职当天即签署行政令，宣布美国重新加入《巴黎气候协定》和世界卫生组织，重视多边协议和国际组织在共同应对全球议题时的协调能力。
2月19日，拜登宣布向新冠肺炎疫苗实施计划（COVAX）提供40亿美元资金，其中20亿美元已于2020年12月获国会批准，剩余20亿美元将于2021和2022年陆续兑现。
调整援助总体布局。
从援助重点地区来看，除中东和亚洲外，非洲和拉丁美洲也将回归美国对外援助视野。拜登就职后的“电话外交”，第二个电话即打给墨西哥总统，一方面为安慰这个对美国变化感受最深的邻国，同时也与拜登关注难移民问题有关。拜登认为，一个民主的、中产阶级的、安全的西半球关乎美国国家利益，未来美墨应该会在拉美援助事务中开展更多合作。此外，众议院外交事务委员会主席格里高利·米克斯（Gregory Meeks）表示，非洲是参议院优先事项，米克斯在上任后的首次公开活动中即呼吁重新设定美国对非政策。
从援助重点领域来看，拜登政府对外援助将集中在全球公共卫生（抗疫）、应对气候变化、难/移民问题、网络信息安全、LGBTQI（同性恋、跨性别、双性恋等性少数群体）权益及妇女儿童等领域。如果说全球公共卫生及抗击新冠肺炎疫情、应对气候变化更多着眼于对全球治理和对多边主义的回应，那么难/移民问题、网络信息安全、LGBTQI等则是对国内关切的国际延伸。尤其难/移民问题，特朗普政府把援助作为一种威胁的手段，将援助与严厉的移民政策挂钩，拜登政府或将从移民驱动因素着手，提出移民改革计划和援助政策。
拜登和特朗普的对外援助政策并没有本质区别，都是为确保美国世界领导力这一终极目标，如果说特朗普更关注现实、短期利益，使得对外援助“政治化”，那么拜登则更强调价值观念、长远利益，认为对外援助应“战略化”。特朗普政府留下的对外援助政策遗产，不可能不对拜登产生影响。
综上，对外援助是拜登政府试图重塑美国软实力、全球领导力的重要路径。拜登从思想认识、人员配备、机构设置、地区领域布局等方面排兵布阵，一以贯之，思路清晰，对外援助在拜登时期应该能够发挥更大作用。
（作者系商务部研究院国际发展合作研究所助理研究员）
