原标题：[专访]欧盟专家伊曼诺里蒂斯：欧盟已错失最佳改革窗口
记者|王磬发自布鲁塞尔
7月初，新一届欧洲议会议员即将履新，意味着欧盟进入一个崭新的五年。过去几年中，从难民问题到英国脱欧，欧盟似乎总被“危机”、“撕裂”等关键词缠绕；眼下，法德等主要国家也正为欧盟领导人的关键职位争得不可开交。该如何评价现任“欧盟总理”容克的五年任期？欧盟面临的挑战中哪些最严峻？欧盟是否错过了一些改革的机遇？未来的方向又在哪里？
带着这些问题，界面新闻专访了欧盟专家詹尼斯·伊曼诺里蒂斯（Janis Emmanouilidis）。伊曼诺里蒂斯是欧洲政策中心（European Policy Centre）的研究部主任，他长期致力于欧盟的体制改革研究，并在过去十年里深度参与了欧盟的体制改革。欧洲政策中心是布鲁塞尔最有影响力的政策类智库之一，与欧盟决策圈有着频繁的互动，其名誉主席为欧盟理事会前主席范龙佩。
伊曼诺里蒂斯在访谈中指出，2016年英国脱欧、特朗普当选美国总统和2017年总统大选之后，欧盟本可以更好地利用这一系列事件引发的效应来进行改革，但由于马克龙与默克尔未能及时就关键问题达成共识，导致了改革窗口的错失。他评价容克的任期总体上正面多于负面，最主要的成绩是通过投资计划促进了经济的发展，并在诸如希腊债务、难民危机等关键节点上有效地在各成员国之间进行斡旋。他认为欧洲民众需要调整对欧盟角色的期待，理解欧盟职能和权力的局限性，不该事事都让欧盟背锅。此外，他还预测欧盟将在深化单一市场、完善货币联盟、对抗气候变化等领域发挥不可替代的作用。
界面新闻：容克即将结束他作为欧盟委员会主席的五年任期，你如何评价容克在过去五年的表现？
伊曼诺里蒂斯：今天的欧盟与五年前很不一样。五年前，欧盟深陷金融危机之后的多重危机（poly-crisis）。2014年，容克当选为欧委会主席时，我们仍然处在危机迷雾之中。尽管在2015和2016年欧盟又遭遇了移民危机和英国脱欧，民粹主义也在抬头，但那种捉襟见肘、极度不确定的状况已经过去了。
首先，过去五年欧盟的经济发展相当不错，这是最主要的成绩。这当然也有很多原因，但得承认容克班子主导的投资计划是关键因素之一。
其次，在一些关键的时间节点上，容克在其能力范围内做出了很有远见的决定。例如2015年时，债务缠身的希腊面临退出欧元区的风险，委员会四面出击，驳斥了那些认为“希腊退出对欧元区更好”的声音。尽管他们当时提出的很多解决方案事后都没有兑现，但仍然达到了将希腊留在欧元区内的目的。又如在处理移民危机时，委员会就如何重新控制局面提出了构想和方案，容克在游说成员国上做了相当可观的工作。实施的部分措施也证明确实有利于稳定，但如果没有成员国的强力支持的话，是做不到的。
再次，容克带领下的委员会变得政治性更强了。容克是首位在“领衔候选人”制度下选出来的主席，有选票背书。容克的团队也会标榜，作为议会多数党推出的领衔候选人，他有更广泛的合法性来源，比之前成员国首脑们“暗地”选出来的人选要更权威。因此，容克想要在委员会树立一种强硬的政治路线，但这引起了一些成员国的敌意。譬如，荷兰就感到委员会的政治性太强与它作为一个独立官僚机构的角色不相符合，它的内核应该是一个执行机构。
如今来看，欧盟未来的图景仍不清晰，许多危机仍未缮尾——移民挑战、单一货币体系改革、英国脱欧等——但我不得不说，容克领导下的欧委会，在这个要求不断妥协的运作环境之下已经尽力了。总体的评价是正面大于负面的。
界面新闻：你提出过一个观点：欧盟在2017年拥有过一个绝佳的改革机会窗口，但是错过了。2016年英国脱欧、特朗普当选和2017年法国总统大选之后，欧盟本可以更好地利用这一系列事件引发的效应来进行改革。能否具体说一说欧洲究竟错过了哪些机会？
伊曼诺里蒂斯：近来确实政治危机不断，但危机同时也可以是契机。
英国脱欧公投的结果让人震惊，竟然会有多数人投票支持让一个国家走弯路的方案。当时有一种恐惧心态认为这可能造成多米诺骨牌效应，其它国家将会纷纷跟进。但事实上，这种恐惧反倒加强了其余27国的团结。即便某些成员国对欧盟不满，在英国脱欧时也仍与欧盟保持了一致。它们都明白学英国那一套是不符合自身利益的。因此，英国脱欧这个因素的团结作用要大于瓦解作用。
2016年11月特朗普胜选，对大西洋两岸的关系造成了一定干扰。但它也促使欧洲国家的领导人们认识到，要重新团结起来共渡难关。几十年来美国都是欧洲的主要伙伴，美国在欧洲统合的进程中发挥了重要作用。特朗普治下的美国显然不再能承担这个角色了，欧洲人需要找到自己的方案。
2017年春马克龙以大优势胜选，他被认为是有史以来最支持欧盟的法国总统。同年秋天的德国联邦选举中，默克尔在经历了组阁的周折之后仍然连任了执政联盟的领袖。她与马克龙的亲密关系也被看作是利好欧盟发展的。
这是不同因素的偶然汇聚。有时候我们需要这种偶然性，为利用乐观主义所带来的新的机会窗口奠定了基础。这种乐观心态本身也是改革欧盟的契机之一，特别是当涉及到一些难以达成妥协的红线问题时就更是如此。譬如经济和货币联盟、移民、安全、防务等方面的改革，需要向这些领域提出一揽子的方案，以往的时候妥协通常难以达成。我和不少布鲁塞尔政策圈的同仁都曾努力向决策层谏言，认为那是个需要抓住并加以利用的机会窗口，但最终没有把握好。政治意愿和领导力都不够。
时间不等人。到了2019年，欧盟的状况又跟2017年时很不一样了。最显见的例子，马克龙在法国遭遇了“黄背心运动”的持续挑战，默克尔也在地方选举失利后宣布辞去党主席职位，他们的执政权威都受到了来自国内的挑战，就更没法在欧盟的层面做出有远见的决定。欧盟已有的一些结构性缺陷，在尚未来得及矫正之前，便已经失去了机会。但事已至此，眼下我们也只能设法把握住下一个有利于主动出击推进欧盟改革的契机。
界面新闻：这听起来让人惋惜。在你看来，致使改革流产的核心原因是什么？
伊曼诺里蒂斯：首先，法德同盟未能有效运作，这大概是最重要的原因。
马克龙领导的法国政府和默克尔领导的德国政府未能就实质性的一揽子改革方案达成共识，也没能把所有的政治权重压在上面。促使柏林和巴黎达成妥协的一系列努力缔造了所谓的《梅塞堡宣言》（Meseberg Declaration），但其力度还远远不够。欧盟的经验表明，如果法德不能就特定的改革达成共识，那就很难有推进。
其次，即便法德共识是稳固的，也存在其它成员国提出反对意见的隐忧。经济层面，由荷兰牵头的所谓“新汉萨同盟”对法德主导的改革是不乐见的。移民的问题上，来自匈牙利、波兰的声音则不可忽视。这种层面的改革都需要全体欧盟成员国的妥协和共识，这也是为什么我们需要具有双赢性质的一揽子方案的原因。
有人也许会说，认为欧盟可以在一开始就把握住机遇的想法太幼稚。因为过去数十年的经验已经表明，欧盟只会在危机所带来的切实压力之下，才会有足够的政治意愿来谋求转变，欧元和移民问题都体现了这一点。我的回答是，这种说法不错，危机的压力确实会带来改变，但我们也已经见证了不同的危机所带来的诸多损害。假如现在有一场与欧元危机体量相似的新危机，那它可能与先前的所有危机形成连锁反应，我们的体制、那些让我们尚且可以保持团结的纽带很可能并不够牢固，灾难将是巨大的。
界面新闻：我注意到，欧洲政策中心刚发布的《欧盟未来白皮书》里，花了很大篇幅来讲述价值观。认为欧盟现在所面临的挑战之中，一个主要方面就是自价值观的撕裂。具体来说，欧盟遭遇了怎样的价值观危机？为什么价值观对欧洲来说仍然很重要？
伊曼诺里蒂斯：价值观当然是重要的，它是将我们联系在一起的纽带，也是我们需要捍卫的对象。然而，一旦你规定了一组核心价值，诸如人权、言论自由、非歧视等，你也就面临着失去这些价值或者未能遵守它们的风险。这样一来，你就会明白什么是“价值观本身的价值”（value of values）。欧洲的许多基本价值观，有一部分现在不再得到珍视了。这是一个挑战。
先说和平。欧洲统合的历史在其开端上是以确保和平为动机的。如今半个世纪过去，人们感到和平已经是既定的了，它是常态了。但这并不准确。欧洲大陆确实相对和平，但历史告诉我们，和平一般并不是常态。看一看南斯拉夫、格鲁吉亚、乌克兰就知道了。
再说民主。我们认为自由民主制是某种已经稳固、不再受威胁的东西。但如果你去看近几年来在某些成员国兴起的浪潮，会知道有些政府对民主的界定是不太一样的。他们有一种倾向，即为了捍卫民主需要有一些不自由。这些表明民主也正在面临威胁。
当欧洲与世界上的其它一些地方打交道，发现它们所遵循的价值观可能跟欧洲迥然不同。这就是为什么会需要这些价值观写进一系列的条约里，例如《欧洲人权公约》，这是我们视之为合作基础的价值。每当你面临失去某些价值观的风险，或是注意到他人的价值观或原则体系与你迥然不同，你就会理解这些价值观于你的重要性。
界面新闻：我也留意到这里存在某种撕裂。价值观固然重要，但也有种常见的批评：布鲁塞尔的欧盟官僚们太过喜欢谈论宏大的价值观，却忽视了普通欧洲民众日常的生存挣扎，不接地气。举个例子，我曾在去年黄背心运动高峰期时到过巴黎现场，一位游行人士告诉我说，他并不是不在乎气候变化，而是收入实在过于微薄，自己连月底都撑不到，为什么要在乎世界末日呢？你如何看待这种撕裂？
伊曼诺里蒂斯：繁荣与社会正义，也是欧盟价值观的一部分。从这个角度上来说并不存在逻辑上的撕裂。但是，纸面上有了它们并不意味着总是能将之付诸实践，会有不一致的地方。
一部分欧洲公民的不满确实有一定道理。不过黄背心这个群体并不是一个同质化的整体，出于不同的原因走上街头抗议。这背后的逻辑与许多人给民粹政党投票是类似的：许多人感到自己是周遭变革中的输家，有强烈的不安全感。这在难民危机的背景下尤其突出。有的人还有对于新技术的恐惧，担心技术的干扰终究会让他们掉队。有的人还对邻国存有戒心，乌克兰的情况就是这样。因此，不安全感有多种类型，无论其究竟有几分真实，它们都促使人们支持那些自称在威胁面前捍卫其价值、保护其利益的人，甚至会导向一些简单粗暴的世界观。
普通民众的这些焦虑都是真实存在的，但他们对自由民主制的威胁也是真实存在的。对于这些焦虑，当然需要倾听，将它们纳入解释范围和决策考虑之中。但就我们正在讨论的欧盟而言，它并不负责解决所有的问题。
欧盟的能力、财力和管辖权都是有限的，这里面有许多仍然归成员国自理。欧盟当然很重要，因为许多挑战是成员国无法独力解决的，但一味指点布鲁塞尔应该做这件事或者那件事，就过于武断了。就此而言，要求欧盟解决这些问题实际上超出了它的承受范围。因此我也强调要管理好期望值，弄清楚你究竟希望欧盟做些什么，许多决策取决于诸成员国，它们才是条约的主导者。欧盟管辖权结构的调整也取决于它们，是它们决定了欧盟能诉诸怎样的手段来实施其决议、决定了整个体系的运作和分工。因此，每当有成员国表示欧盟不作为的时候，我们始终应该透过现象看本质。追问这些成员国，为何没有在自己的权力范围之内动手解决。
界面新闻：在你看来，现今的语境下，什么样的角色是我们可以合乎情理地期待由欧盟来担当的？
伊曼诺里蒂斯：我认为欧盟当然需要扮演更强有力的角色。在一些关键领域，正是欧盟这一机构确保了我们有能力进行合作、共同迎接挑战或抓住机遇。首先是深化欧洲单一市场的改革。单一市场是欧盟的核心，没有欧盟也就没有单一市场可言，但目前欧洲单一市场仍是一项未完成的事业。共同的货币——欧元——是欧盟取得的最大成就之一，但欧洲经济货币联盟（EMU）仍需完善。其次，欧洲需要形成更统一的产业政策，特别是在来自中国、美国的挑战面前。再次，气候变化也一定会需要共同的欧洲方案。在所有的这些领域，成员国单靠自身是无济于事的。
2014年，容克竞选宣传车。
界面新闻：欧盟的统合作用到底应该强到什么程度，这也是个争议很大的问题。这次议会选举中我们也看到，有的候选人希望加深欧盟的一体化，甚至会主张成立“欧洲合众国”（United States of Europe）；但另一些人则认为欧盟应该少管一点，多放权给成员国。你如何看待这种分歧？
伊曼诺里蒂斯：容克在任期间，曾就欧盟的未来提出了五套蓝图。一是延续现状；二是回归到欧盟作为单一市场的功能上，只专注于深化单一市场，不管其他领域；三是愿者多做，欧盟将允许那些有意愿的成员国在一些特定领域深化一体化，如国防、内部安全、税收等；四是做得更少、但更高效，也就是欧盟将只专注于一些特定领域的一体化；五是团结起来、一起做更多，成员国将推进所有领域的一体化，共享更多权利、资源和决策。
落到实处来看，它通常将是一种混合体。在某些情况下，部分成员国已经为进步做好准备，但另一些成员国则没有，各国的节奏各有不同。差异会教会你不少东西，某些领域的问题究竟应该从全欧层面着手还是无法如此，乃至于是否要将它下放到成员国层面去实施？几乎所有成员国都在这一点上有自己的实践，包括英国，在评估欧盟管辖权范围时，它们必须自问究竟还有没有调适的空间，而英国得出的结论是否定的。有鉴于此，要判断欧盟究竟应该做更多还是更少并非易事。
说到底，欧盟其实是诸多不同事物的混合体，某些领域需要加强欧盟的作用，另一些领域则不然。就未来10到20年来看，鉴于目前欧洲所面临的内外挑战，我个人认为，各成员国只凭一己之力是无法保障自身利益的，它们彼此需要，也应该有集体的合作，但牵涉到如何实现它、应该走哪条路等问题仍不免会有纷争，不过到头来深化合作总是必需的。
麻烦在于具体如何从现实迈向理想，没有康庄大道可言。你可能在某些时候会偏左一点或者偏右一点，但只要指南针是确定的，你就仍然能保有一种方向感。
界面新闻：谈到深化合作，我注意到中欧关系最近也有一些新动向。今年3月欧盟发布了强调欧洲利益的《对华十点计划》；中国相关议题也是春季峰会上成员国讨论的核心。看上去，欧盟似乎在尝试形成统一的全球外交政策，而对华政策则是这一步伐的试金石。
伊曼诺里蒂斯：首先，每个人都会注意到中国在政治和经济方面扮演着重要角色，这种重要性在未来将进一步强化。由于国际局势的变更，中欧彼此需要的程度也前所未有地加深了。中国是欧洲的主要战略合作伙伴，但中欧关系也有一定的局限。就欧盟和中国业已达成的协议来看，欧盟感到中国的进步幅度还不够，与协议确定的内容还有一定的差距，例如中国在欧投资的待遇和欧洲在华投资的待遇是不太对等的。
近一两年以来，欧洲对华担忧的声音确实有所抬头。一些国家感到自己与中国打交道时对一些东西太过于想当然。比如中国在对某些欧盟成员国进行的投资，动机更多是战略性而非经济上的。在欧洲人看来，中国对欧投资背后的战略考量可能会削弱欧洲的全球竞争力。中国与单个成员国展开合作的形式和程度各有不同，这是无可指摘的，欧盟成员国之间的合作情况也与此类似。德国和中国的关系十分密切，德国想要确认自己的利益在双边经济关系中是否真正得到了反映，在这方面法国就偶有不满之处，反之亦然。
在我看来，就确认互信这个问题而言，需要双方作出切实努力，它不是现成的东西。而这意味着双方要坦诚相待，真诚是互信的基础，这才是解决之道。
责任编辑：赵明
