来源：南方周末
▲ 2024年4月30日，在开鲁县建华镇一块“林转耕”的土地上，杨树被连根拔起。（南方周末记者韩谦/图）
第三次全国土地调查数据显示，开鲁县耕地面积从204万亩增加到399万亩。
面对新增耕地，如何平衡承包户、村集体与村民的利益？由村集体对新增耕地收取有偿使用费是开鲁县新增耕地高效利用试点工作确定的原则。
“收100块合理还是收200块合理，没有规定标准。”在中国社会科学院政治学研究所副研究员陈明看来，土地底数不明确，历史账目不清晰，国家层面也难以出台指导性的规范文件。
文|南方周末记者韩谦
南方周末实习生程嘉欣杨笑
整个“五一”假期，王志广都没休息。作为开鲁县政协副主席、林业和草原局局长，他要在岗，以应对当地可能发生的毁草开垦行为。
开鲁是位于西辽河冲积平原腹地的农业大县。2024年5月1日正午，气温已经超过20度，拖拉机正在田地间翻土，为种植玉米、红干椒做准备。
春耕时节，是一年中禁垦工作最紧张的时候。“特别是放假，老百姓见干部人少了，就偷摸开干”。王志广直言，在愈发严格的土地用途管制下，他们的压力很大。
2024年，压力更大。
先是国家林草局驻内蒙古专员办在4月9日到15日，赴开鲁督导了毁草开垦问题，要求“全面排查，加大打击力度”。
紧接着，一起“阻耕”事件成了网络热点。4月22日，抖音号“中国三农发布”发布了一条视频：开鲁县镇村两级干部挡在一台准备开工的拖拉机前——要种地，必须先交钱。双方僵持下，基层干部说出了“上边让我敛钱，我就敛钱”“别找我，我不懂法”等言论。一时舆论哗然。
无论是毁草开垦还是“种地交钱”，实则都是当地耕地面积增加带来的“麻烦”。
2021年8月26日，自然资源部公布了第三次全国土地调查（简称“国土‘三调’”）数据。内蒙古耕地面积由1.37亿亩增加到1.73亿亩，开鲁县的耕地面积则增加了近一倍，从204万亩变成了399万亩。
增加的原因在于，有农户承包的草地、林地经过开垦后，被国土“三调”认定为耕地。但也有人承包的草地、林地性质没有改变。性质不同，意味着承包户收入的差异：耕地可以种植农作物，每亩每年产出上千元；而草地禁垦禁牧，基本没有收成。
原先村集体内的耕地承包状态被打破。有农户的耕地面积维持在此前的水平，只有两三亩，有的则一下变成了上百亩。如何平衡承包户、村集体与村民的利益，成了开鲁必须要解决的难题。
由村集体对新增耕地收取有偿使用费是解决办法之一，这是开鲁县新增耕地高效利用试点工作确定的原则，村镇干部催收“增补承包费”正因此而起。
对于开鲁等众多农业地区而言，第二轮土地承包合同即将于2026年开始大规模到期，要延包，新增耕地如何处置？试点正是要为此探路。
尽管发生了“阻耕”风波，王志广告诉南方周末记者，这项试点还将继续。
“阻耕”事件发酵后，视频里的新闻当事人，开鲁县建华镇双胜村的承包户张文军成了远近的“名人”。
2024年4月26日，还有黑龙江齐齐哈尔的农户从七百多公里外，开车八个多小时赶到双胜村，他们与村集体也有土地纠纷，觉得张文军或许有解决的门道。
就在两天前，开鲁县通报，“确保不再有阻碍翻地整地、贻误农时等行为发生”。视频中出现的3名干部也分别受到处理，建华镇党委副书记纪云浩被免职，双胜村党支部书记杨华、村委会副主任华泽亮受到党内严重警告处分。
“现在已经可以下地干活了，钱的事儿，通过法律途径解决。”面对陆续到来的记者们，张文军开始有些不耐烦。
不过，听到有人提起网络上舆论的“反转”，他被说成了“外来资本家”，张文军情绪激动：“我们算什么资本家？”
在开鲁县的通报中，张文柱、张文林都不是双胜村村民，分别是通辽市科尔沁区、广东深圳籍。对此，张文军解释，他同张文柱、张文林是兄弟，原本都是建华镇六合村人，和双胜村相隔十里地，随着工作、生活的变化，陆续把户口迁出，“这算不算本地人？”
弟弟张文林早年出国留学，回国后在深圳经商，2000年前后，年收入就能达到四十多万。张文军则一直在村里养牛。
2004年，“大伙一凑，有钱出钱，有力出力”，三兄弟同几个亲属总共五六个人承包下双胜村的5600亩荒沼草甸子，“就是这么个家族企业”。
他回忆，当时开鲁县以“招商引资”名义引进奶牛场，治理“四荒地”，“还是有县政府领导引荐，锣鼓喧天地把我们请来了”。
所谓“四荒”，是指荒山、荒沟、荒丘和荒滩。1996年，国务院办公厅印发治理开发农村“四荒”的文件。其中提到，治理“四荒”，对控制水土流失，保护、改善和优化生态环境，加快农民脱贫致富，壮大农村集体经济等，都有重要意义。文件中鼓励合理开发利用“四荒”，“以治理保开发，以开发促治理”。
3年后，开鲁县实施“5150”治理工程，即5年治理150万亩荒沼。地处科尔沁沙地腹部的开鲁，全县总面积为44.88万公顷，其中沙地21.3万公顷，占总面积的47.5%。到1999年，全县还有10万公顷荒沼未得到治理。
“立足本地，面向国内外，招商引资，加大治理力度”。发表在《内蒙古草业》杂志上的“5150”实施方案显示，全县将沙沼划分为4个治理区，按照“谁承包、谁治理、谁投资，谁受益”的原则，签订承包合同，承包期30-50年。
张文军一家在双胜村承包的“荒沼草甸子”，属于北大沼治理区。按照他的说法，承包荒沼，还能解决牛的饲草供应。张文柱与双胜村委会签订的土地承包合同约定，自2004年3月20日起，承包村内荒沼草甸，用于兴建奶牛养殖场和饲草料种植。每亩每年承包费4元，承包期30年，总计67万元。
“这以前都是‘兔子不拉屎’的地方，牛一踩就是一个水坑，3块钱一亩也没人要。”提到收费的事，张文军表示理解不了。
他承包的5600亩土地里，有4650亩在国土“三调”中被认定为耕地。按每亩每年200元的标准，意味着他每年需要向村集体缴纳93万元。
平地、打井、施肥，都得自己来。2023年，张文军开始将其中三千多亩以每亩700元的价格往外承包。按照他的说法，每亩地投入上万元，还远没收回成本，“怎么一治理好，政府就开始收钱了？”
除了“外村人”张文军，更为普遍的，是本村村民承包荒沼。在与双胜村相邻的建华村，李峰家承包的500亩荒沼地，已历经两代人耕耘。
1995年，李峰的父亲与村委会签订5年的荒地合同，承包面积187亩。双方约定“三三制”原则，也即按土地面积，三分之一种树，三分之一种草，三分之一种粮。按照合同，要种粮，先得把树种齐，成活率要达到70%，完不成规定的，每亩地罚款40元。制度设计的初衷是，既能治理荒沼，也确保农民有收入。
合同到期后，李峰的父亲又续签了两次合同，承包期都是5年。到2011年，他与村委会签订的第四份合同中，承包的荒地面积扩大到500亩，每亩承包价8元。
打签下承包合同起，李峰一家人就搬到离村30里地外的荒沼上定居，与最近的邻居相隔二里地。要是回村，骑马车得一小时。直到2009年，北大沼才通电，在这之前，晚上只能用煤油灯照明，脸被熏得黢黑。
在还没开垦过的地方，仍能看到过去的痕迹——地面上起伏不平，有大坑，也有凸起的土包，高低处落差数米，半米多高的野草零星生长在上面。
要种庄稼，首先得平地。租铲车一小时的费用三百多，坑洼地带还得填土，填一车也要一百多元。灌溉没有水源，每一百亩就得打一眼井，花费六七千元，再把电拉到田里，又得花上万元。为了增加土壤肥力，粪肥也必不可少，买一车牛粪就是500元。
每年从土地里赚来的钱，又重新被填入土地。即便如此，在采用大水漫灌的年代，种子播下去能不能有收成，都得看老天爷脸色。直到近些年滴灌技术普及，收成才有了提高。李峰家承包的荒沼上，玉米产量从起初的亩产三四百斤，已提高到1500斤以上。
除了“三三制”的规定外，也有人签订的合同中将土地用作其他用途。例如，张文柱签订的合同是建养殖场。在六合村，一位村民与村委会的合同里，约定他承包的荒沼可用于栽种沙地葡萄和果树。
不过，在合同履行过程中，多数承包户都没有严格遵守约定。建华镇镇长皮玉志在接受媒体采访时坦言，“这么多年，老百姓将草地肥育成耕地付出了很多。考虑到这些实际情况，管理方面就不是很严格了。”
2024年4月30日上午，开鲁县永胜村村民站在自家的杨树林前。这块林地在国土“三调”中被认定为耕地。（南方周末记者韩谦/图）
若按照“三三制”规定，李峰家承包的500亩土地，可用于耕种的是133亩，而在“三调”认定中，耕地面积有180亩。更有甚者，与李峰同村的一位村民，此前承包了572亩地，国土“三调”中被认定为耕地的就有近四百亩。重要原因就是他们对土地进行了改造。
在王志广看来，对土地的改造，是随着机械化的发展而展开的。“以前，农民没有什么经济实力，改造能力有限，后来生产能力提高，很多才超出了原先规定”。这也导致新情况集中在2019年国土“三调”后爆发。
“‘三调’的特点是‘所见即所得’。”开鲁县自然资源局局长戴纯武向南方周末记者解释，2009年“二调”时，以实地调查为主，影像判断为辅，地类认定参照规划用途，“不能说把林地用作耕地，图像上就按耕地呈现”。而2019年的“三调”则相反，影像分析为主，实地调查为辅，特点便是调查结果呈现土地利用的实时状态，“现状是什么样就是什么样，不管是不是合法”。
以“林变耕”的情况为例，“三调”土地分类标准规定，种植农作物为主，间有零星果树、桑树或其他树木的，也被列为耕地。
建华镇永胜村农民吴英在2018年新种下一批李树和沙果树。前几年，树苗还只有1米高，果树与果树的间距有5米，她在中间种下了一垄垄红干椒，这块林地就被认定成了耕地。
她怀疑，卫星影像可能只见辣椒苗而不见树，“树苗只有一根细杆子，红干椒虽然也不高，但朵大、叶密呀”。
当然，对吴英来说，“林地变耕地，那是好事”。得知自家的地成了耕地，她很快砍掉地里即将进入结果期的果树。
毕竟，种树的成效来得慢，杨树至少得种植20年才能变成卖得起价的木材，果树的成熟期也得四五年。改种红干椒，收成好的话，每亩地每年的收成有两三千元。
几家欢喜几家愁。建新村另一位承包了110亩荒沼的村民，耕地面积在“三调”过后仅剩下1.45亩，“都划成草地了，不让种，我啥也得不着。”他坦言，“肯定是认定成耕地合适。”即便再交200元一亩的费用，承包出去一亩地最少700元，自己还能剩500元。
为了阻止当地农民继续在草地上开垦，2024年年初，村干部们用开沟器在地上划出半米宽的沟壑，圈出了不允许耕种的草地，让草地与耕地有了更具象的划分。
2024年4月25日，南方周末记者在建新村的一块土地上看到，沟壑将其分成两部分：北边是耕地，允许种植庄稼；南边则是草地，私自开垦者可能构成非法占用农用地罪。但除去地类认定上的不同，从实际情况看来，南北两个地块并无差异。
“媒体没关注到的是，少地户、无地户觉得不公平。”在王志广看来，这部分人，又通常是“规规矩矩干，没有随意开垦土地”的人，自2023年来，开鲁毁草开荒行为增加的原因，正是来自于他们不平衡的心态：为什么有的人耕地增加了上百亩，而自己的土地被认定成草地？
中国裁判文书网显示，在开鲁县，2023年因毁草开荒，被判处非法占用农用地罪的就有5起。
58岁的杜某，小学文化，在承包“三三制”土地内耕种346亩玉米和葵花，其中有115亩天然牧草地，被判缓刑10个月，罚款11500元；54岁的王某，小学文化，非法耕种178.95亩，缓刑一年，罚款17895元……
“大家不要相信‘违法开垦林草地就可变为耕地’的社会谣传。”2024年2月，开鲁县政府下发了《致全县广大农牧民朋友的一封信》，提醒农牧民，全县的地类按国土“三调”为依据，“不要抱有侥幸心理”。
新增耕地资源如何公平地分配，这成了必须要解决的事。
2024年4月3日，内蒙古自治区党委出台一号文件，指出要深化农村牧区改革，其中一项便是“选择10个旗县开展新增耕地高效利用试点”。
“矛盾最突出的肯定是我们这。”王志广说，开鲁是农区，与牧区不同，农区人口密度更大，人均耕地在“三调”后的不平衡也更为明显。2023年农历正月，自治区就到开鲁调研。在王志广看来，目前推出的政策，是化解矛盾“唯一的方法”。
在开鲁，对新增地块主要按两种情况处置：拱地头、平水坝、填沟渠等过于分散的新增耕地，优先交由原承包户经营，村集体收取有偿使用费；较大规模的单独新增耕地地块，村集体与承包户协商变更合同，协商不成的则通过法律途径收回统一管理。
“阻耕”事件发酵后，收费或是统一收回的做法是否合法成了讨论的热点。研究土地法的中国政法大学副教授蔡乐渭撰文指出，开鲁催收“增补承包费”于法无据。他认为，农村土地承包法及相关的法律法规中，没有任何条文规定农村土地发包方可以在承包期内，针对承包方因改良、开垦土地增加耕地而额外收取“有偿使用费”。
王志广并不认同这样的观点。他认为，所谓荒沼、沙沼，并非严格意义上的土地分类标准。例如，张文军一家承包的“荒沼草甸子”，虽说在那时的确“荒着没人动”，不过，在1999年国土“一调”时，地类已经被认定为天然牧草地。在这类地块上种植农作物，已经违反了草原法有关“禁止开垦草原”的规定。
在戴纯武看来，新增耕地“增补承包费”，更准确的说法是“重新发包费”。除了“收钱”，更重要的给新增耕地一个合法身份，让经营管理模式与“耕地”性质相匹配，也能享受与之相关的土地政策。
他打了个比方，就像孩子还没上户口，在国家层面上，还是“黑户”。这次试点，是给新增耕地一个“上户口”的机会，“承包户在耕地上种庄稼，但拿的是荒地、林地、草地的合同，你觉得合理吗？”
“也不是所有的新增耕地都要收费。”王志广说，开鲁县新增耕地近200万亩，经乡镇核定，能收费的是103万亩。近一半是不用收费的新增耕地，大多是此前“三三制”合同中已约定允许开发为耕地的面积。
戴纯武解释，这次试点更深层次的意义在于，为第二轮土地承包到期后的延包作准备。要是拿着过去的非耕地合同，“怎么把延包落实下去？”
回溯事件的根源，村民们对此事的不解源于不知道要交的到底是什么钱。多位承包户表示，他们向村干部询问过是否有相关的政策文件，但都未能看到。也因此，他们对这笔钱的解读成了——“见着我们的地变好了，政府眼红了。”
交了钱的村民，在解释自己交钱的缘由时，大多是因为“不交钱不让种地”。2024年4月24日上午，一位农机手还在村民群内发布消息，“不交钱我旋地要扣车的，村上通知我的，不要为难我，我这老害怕了。”建华镇一位村干部也未能解释清收取这笔钱的依据，“搞不懂。但我是村干部，得起带头作用嘛。”
开鲁县建华镇永安村一村民向村委会交了3年的新增耕地增补承包费。每亩地每年220元，交费方式为现金20元加转账200元。（南方周末记者韩谦/图）
在建华镇，不同行政村的收款进度不同。2024年4月26日下午，南方周末记者从双胜村村干部处获悉，缴纳这笔费用的承包户占八成。而前述建华镇一村干部则表示，村上这笔钱的缴纳比例只有20%。
各村收费标准的不一致也带来了不公平的感受：有的村子规定每亩交费200元；有的交100元；有的则是220元，还要求“20元交现金，200元可以转账”；还有的允许先交100元，再打100元欠条。一次性缴纳时间也不同，有的村子要求一次性交齐3年的费用，也有的允许每年一交。
新增耕地增补费用，到底该收多少钱？王志广觉得，200元一亩的标准相对合理，“承包出去每亩最少也有七八百，对老百姓利益没有造成过多的影响”。不过，他也表示，具体收费不是政府管理的范围，而是由村集体决定。
收取的费用，最后也由村集体管理。南方周末记者获得的一份《开鲁县促进农村牧区新增耕地高效利用指导方案》规定，原则上村集体预留20%以上，剩下的用于村集体成员分红。
中国农业大学土地科学与技术学院副教授王健认为，这笔费用该怎么收，必须根据具体情况处理，不能一刀切。合同如何规定、土地性质是否发生了变化、土地开发过程中谁做了贡献，以及在这个过程中是否有人的权益受到损害，都需要纳入考量，“解决历史遗留土地问题任何措施方法都难说对错，只能说多方相互的权益要共同保障”。
“收100块合理还是收200块合理，没有规定标准。”中国社会科学院政治学研究所副研究员陈明也认为，地类性质改变，有承包户的历史性投入，也要考虑未来收益的增加，“账是算不清的”。这需要双方坐下来协商，“就像买菜一样，能成交，我们认为这就是合理的”。
在陈明看来，土地底数不明确，历史账目不清晰，国家层面也难以出台指导性的规范文件。对于开鲁的试点，他认为，“一定要慎重”，这“不仅是考虑合理合法，还要考虑基层治理稳定问题”。
对承包户来说，不愿交钱的另一个原因是，第二轮土地承包到期后，这块土地自己打理了十多年的土地，还属不属于自己？他们此前与村集体签订的林地、草地合同，不少承包期要在十多年后才到期。而重新完善的耕地承包合同，则约定到2026年到期。
王志广告诉南方周末记者，即便是交了钱的承包户，目前愿意重新签订耕地合同的也并不多。
按照农村土地承包法，集体经济组织成员有依法平等地行使承包土地的权利。也就是说，农村土地应当在组织成员间平均分配。那目前部分人拥有的大量新增耕地，将如何处理？
“说到根上，谁都想要地。”王志广说，那就得看国家政策了，“那时候还会有相对公平的方法。”
对开鲁而言，有效化解新增耕地带来的“麻烦”，仍是一个未完成的难题。
（文中李峰、吴英为化名）
责任编辑：张迪
