因何成了难以根治的“生态顽疾”？
济南南山别墅拆违困局
济南南部山区地处泰山余脉，是全市重要的生态和水源涵养区，正是由于其对地下水源源不断的补给，才成就了济南“泉城”的美誉。因景色怡人、空气清新，南部地区也被称为济南的“后花园”“活水源”。
然而，与优美的景色不协调的是，长期以来，该区域漫山遍野的别墅因破坏生态，多次被群众举报、媒体报道，甚至被中央环保督察组点名。在此背景下，当地多次开展拆违工作，但常常是“雷声大雨点小”，至今没有得到彻底解决。
2017年5月，济南首次向南部山区违建别墅群“开刀”。一位时任南部山区管委会主要负责人表示“（要对在）南山野别墅里居住的（人），断水断电；漫山遍野的别墅，要变成漫山遍野的拆迁队伍”。当地官员也曾下过决心，表示“要一把尺子量到底，对违建一拆到底”。但至今整整5年时间过去了，拆违工作依旧进展缓慢。
今年1月，被媒体报道后，济南开始组织新一轮拆违行动。5月，《中国新闻周刊》记者在南部山区多地调查走访时发现，当地还有大量的别墅存在，其后续如何处置仍未有明确答案。相关部门负责人称，“现在，南部山区对所有的别墅，都进行了统一摸排统计。后面的拆除计划，还在等（上级）通知。”
济南南山违建别墅，屡被报道、屡次拆除，却总是阻力重重。这些别墅因何成了难以根治的“生态顽疾”？
疯狂的“挖山建别墅”
济南南部山区被该市定位为以水源补给、资源保育、绿色农业、旅游休闲为主导功能的重要生态保护区，对维系城市生态系统平衡、保证泉群长期喷涌和城市防洪意义重大。2002年，山东省将其列入省级生态功能保护区。
位于南部山区的水源涵养生态功能保护区，有着独特的水文地质结构，为泉水的形成、补给、运输、排泄创造了良好的条件，是济南市重要的水源涵养区、市区泉水的补给区和水源地。
据悉，该功能区对济南泉域地下水每年的补充量在1.88亿立方米~2.25亿立方米，每天在51万立方米~61.6万立方米，是泉城特色的重要保障，同时也是城区的天然生态屏障。
位于济南南部山区的卧虎山水库，周围群山环抱，葱茏叠翠。该水库距市区25公里，属黄河水系，始建于1958年9月，水库流域面积557平方公里，已纳入“全国重要饮用水水源地名录”。
按照我国《水污染防治法》的规定，饮用水水源地禁止垂钓、野炊、游泳、摆摊设点等违法活动。《中国新闻周刊》看到卧虎山水库周边的多处公示牌上也明确写明“全国重要饮用水水源地，严禁一切违法涉水行为”等字样。但比这些公示牌更显眼的是位于该水库西南山坡上密密麻麻的杨而村别墅群。
杨而村紧邻“全国重要饮用水水源地”卧虎山水库，这个有1000多村民的村庄，有三四百栋别墅。摄影/本刊记者周群峰
杨而村紧邻该水库，多位村民称，该村有1000多人，共有300多栋别墅。杨而村一家房产中介机构内挂着一幅巨大的“月亮湾度假村别墅实景图”，图中显示众多别墅呈阶梯状“长在”山坡上。一位中介称，2007年杨而村在村内开发了月亮湾度假村，在其中建了100多栋别墅。
山东大学生命科学学院副教授张淑萍曾撰文称，济南南部山区以石灰岩山地为主，土层瘠薄、植被稀疏，一直是济南市及山东省植树造林和生态建设的难题。
《中国新闻周刊》在天井峪村、西许村、潘家新村、黄钱峪村等走访时发现，“挖山建别墅”的现象在南部山区并不鲜见，这也对本就脆弱的当地生态安全带来了更大隐患。
锦绣川水库是仅次于卧虎山水库的南部山区第二大水库，集防汛、供水于一体，沿线村民还可从干渠中取水灌溉。潘家新村离该水库大约3公里，该村在山坡上建了20多栋别墅，部分山体被刨开，植被遭破坏。黄钱峪村西北侧的“黄金谷”中，也以挖山毁地的方式建起了多栋别墅。值得注意的是，该别墅群距离南部山区管委会综合管理执法局仅有两公里左右。
除了破坏山体，多处别墅还侵占了济南泉域的强渗漏带。强渗漏带是一种地质构造，可以把地表水快速补充到地下。如果强渗漏带被覆盖，或者地表水被污染，则会直接影响地下水。经过勘查统计，济南有24个重点强渗漏带位于泉域范围。渗漏带保护关系济南的泉水能否持续喷涌，也是保证城市“显山露水”的重要措施。
2005年颁布的《济南市名泉保护条例》规定，在泉水直接补给区保护范围内的重点渗漏带，禁止开山采石、挖砂、取土和新建、扩建、改建影响地表水渗漏的工程项目。但至今，对于渗漏带的保护力度仍不足。
2021年12月14日，中央第二生态环境保护督察组向山东省委、省政府反馈督察情况时提到，一些地方重发展、轻保护，忽视盲目发展带来的环境风险隐患。由于为开发建设“开口子”，一大批项目得以规避要求违规建设，济南市泉域重点渗漏带被大量开发侵占。
有报道称，位于南部山区腹地的部分重点渗漏带遭到别墅项目侵蚀。在泉泸——钱家庄重点渗漏带所在的钱家庄村，60余栋别墅建在渗漏带的保护区；在兴隆——土屋重点渗漏带，由170余栋别墅组成的金鸡岭别墅区，建在渗漏带的保护区内；在玉符河重点渗漏带，包括卧虎泉山庄、世纪园在内的百余栋别墅分布在该渗漏带保护区内。
今年1月13日，《经济参考报》发表《多年拆违岿然不动，数千栋“坚挺别墅”野蛮侵蚀济南泉域保护区》一文后，引发反响。次日下午，南部山区管委会组织力量对违建项目进行拆除。时任山东省委常委、济南市委书记孙立成指出，“要迅速行动、立竿见影，对违法违章建筑能早拆就早拆、能快拆就快拆。”
位于仲宫街道办天井峪村新建民宿项目，成为此次拆违行动中首个被拆除目标。该项目名为天井峪科技康养小镇（又名“天井院子”）。
天井峪村总共大约十五六处项目被拆除，但山上仍有大量别墅存在。摄影/本刊记者周群峰
2021年5月20日，北京中成华宇招标咨询有限公司发布的《山东省天井峪科技康养小镇项目施工总承包公开招标公告》显示，该项目资金来源为自筹资金3700万元，项目规模约15000平方米，计划工期180天。招标人为济南盛世乾隆旅游发展有限公司。
天眼查显示，该公司大股东为济南文旅发展集团有限公司（简称“济南文旅集团”），济南文旅集团由济南市政府国有资产监督管理委员会持股93.19%。项目的建设单位是济南盛世乾隆旅游发展有限公司，其大股东则是济南市属国企济南文旅发展集团有限公司，持股60%。
资料显示，济南文旅集团成立于2017年6月，是济南市委、市政府成立的市属投融资平台之一，主要负责全市文化、旅游、体育等产业资源整合、建设与运营，负责文旅项目投融资和城市文化旅游产品、品牌对外推广，负责市级公园、景区、体育场馆资产统一运营等。
《中国新闻周刊》记者5月在天井峪村看到，一些被拆除的地面已铺上了绿色防尘网。多位村民称，媒体报道后，轰轰烈烈拆了一些还没有盖完的。
《中国新闻周刊》联系到济南市南部山区管委会仲宫街道办事处执法中队一名负责人王涛（化名）。他透露，这次总共拆除了二三十处违建项目，其中在天井峪村总共十五六处，“这些都属于违建项目，拆除对他们没有补偿”。
“不但不会拆，还会升值”
济南南部山区的别墅多建于国家出台“禁墅令”之后。
2003年2月，国土资源部发布《关于清理各类园区用地加强土地供应调控的紧急通知》，要求优化土地供应布局和结构，停止别墅类用地的土地供应。2006年5月，国土资源部再次下发《关于当前进一步从严土地管理的紧急通知》，重申在全国范围内停止别墅供地。
杨而村多位村民称，他们村的别墅大多数是在2007年“新农村建设”的背景下开始修建的。当时，济南市政府还出台了正式批文，允许建设。
紧邻卧虎山水库的月亮湾旅游度假村别墅。摄影/本刊记者周群峰
2005年10月，十六届五中全会通过《十一五规划纲要建议》，提出要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，扎实推进社会主义新农村建设。
2007年3月，济南市政府将《济南市社会主义新农村建设“十大行动”规划及财政配套措施》印发给县（市）、区人民政府。“十大行动”包含农民增收行动规划等内容。
多位村民表示，他们当时是借助新农村建设的福利政策建的别墅。一位村民称，“这些别墅有些是遗留问题，也有政策原因。如果不顾这些，（别墅）都拆了，我们村的人住哪里呢？”
今年5月，在黄钱峪村、杨而村等村中，多位中介仍带着客户在看别墅。一位中介表示，在这里买房后，肯定拆不了，而且以后还会升值，“毕竟现在不让建新别墅了，而这些别墅有当时的政策支持”。
《中国新闻周刊》记者以买房人名义，看了月亮湾度假村内的一套联排别墅。该别墅建筑面积230多平方米，分为两层，带有一个28平方米的车库。中介称，该别墅房主定的价格是110万元，中介费为总房款的1%，“因为属于小产权房，买房后，只需要改购房合同即可”。
杨而村一房产中介机构内挂着一幅“月亮湾度假村别墅实景图”。摄影/本刊记者周群峰
一位花80多万元，在黄钱峪村买了一栋别墅的人称，南部山区管委会综合管理执法局的执法人员经常来这片巡查，但也没有说会不会拆除。她说，“如果硬要拆除，得给我们补偿。有人说我们这里破坏了水源涵养区，但是拆了后，也不好恢复。如果说破坏，山下村民房子更靠近水库，他们对生态破坏更大。”
虽然属于小产权房，然而这些别墅并不愁买家。《中国新闻周刊》注意到，2021年，杨而村一套起拍价不到80万元的别墅，在司法拍卖平台上，拍出了143余万元的价格。阿里司法拍卖平台官网显示，2021年2月19日，经过130次竞买和113次延时竞拍后，位于杨而村月亮湾旅游度假村小区A区09号楼以 143.788万元拍卖成交。拍卖信息显示，该标的无房屋产权证书，建筑面积为262.26平方米，建成于2008年，总楼层为2层，起拍价79.288万元，用途为住宅（别墅）。
天井峪村四面环山，只有80多户人，200多口人。如今，村民很多都搬迁到了村头的居民楼。该村山上还有多座别墅仍在。村民称，那些别墅都是十多年前建的，一般都是城里人买了过来避暑，或用于民宿商业用途。
也有人开始转卖别墅，在西许村，一幢别墅的门口贴出转让告示。《中国新闻周刊》记者看到，该别墅分上下两层，共约360平方米，建于2007年左右。别墅的主人称，“当时我亲戚跟村委会签的合同，大约花了20万元，买了这块地四五十年的使用权。我们家建了这个房子。如果转让的话，现在80万元。产权到期后，可以跟村里续合同。”谈到以后是否会拆除，该别墅主人说，“当时建的时候没问题，以后是不是有问题，我也回答不了。”
2021年7月9日，农业农村部官网发布《对十三届全国人大四次会议第2409号建议的答复》称，严禁城市居民到农村购买宅基地。农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。
根据《土地管理法》及《土地管理法实施条例》，由于城镇居民不能取得农村房屋的产权证书，因此，即便城镇居民购买了农村的房子，房屋被征收时，也无权获得征收安置补偿。
历时5年难拆除
鉴于济南南部山区的重要性，山东省和济南市对该区域的发展规划也非常重视。2003年6月，山东省委常委扩大会议原则同意《济南市城市空间战略及新区发展研究》提出的“东拓、西进、南控、北跨、中疏”的城市发展战略，明确了“严格控制城市向南发展，将南部山区作为城市重点生态保护区”的“南控”方针。
2016年8月3日，济南市政府派出机构——济南市南部山区管委会成立。南部山区管委会为市政府派出机构，正局级规格，主要承担南部山区生态保护和绿色发展职能，兼有公共服务、社会事务管理和市场监管等职能。
时任济南市委书记王文涛强调，南部山区的定位，实质上就是如何处理保护与发展的矛盾这个带有普遍性的问题。要进一步明确以保护为主的目标定位，给泉城子孙后代留住青山绿水、留下一方“净土”。
济南南部山区潘家新村在山坡上建了20多栋别墅。摄影/本刊记者周群峰
2017年5月11日起，济南首次向南部山区大规模违建别墅群“开刀”，位于南部山区青龙峪的17栋别墅被拆除，总建筑面积约8000平方米，估价3000余万元。
当地媒体报道称，这些别墅位于西营镇大南营村，是2003年8月某海鲜副食品公司、山东三通生物公司、开发商张某与济南市历城区西营镇大南营村委会签订《开发建设青龙峪生态林果观光健身园合同书》，将这片地域承租下来后，打着建生态林果观光健身园的旗号，未按照合同约定，违反土地利用总体规划，擅自改变了土地的使用性质，于2005年10月占用该村未利用地私自投资建设别墅群，属于历史遗留违建。
然而，这次拆除过程并不顺利。《齐鲁晚报》报道称，拆除前，西营镇执法部门就对青龙峪别墅区内部分违建下达了责令限期拆除公告，但公告期满后仍未自行拆除。众多建设者和购买者看到自己的利益受到损失，先后多次阻挠拆除。西营镇顶住各方面压力，决定依法依规对部分别墅群实施强制拆除。
2020年9月24日，在济南市委市政府召开相关新闻发布会上，南部山区党工委委员、管委会副主任段谋夏表示，自2017年5月，先后拆除各类违建 6871处、423万平方米，受到中央、省市各级的肯定。
但多位村民反映，被拆除的项目主要是农家乐、厂房等，别墅很难拆得动。从当地官员的一次会议讲话中，也可以看到别墅拆除背后的各种阻力。《齐鲁晚报》报道称，2017年5月17日，在济南南部山区管委会“双拆双创”（拆违拆临、创建文明城市、创建城乡环卫一体化示范区）大会上，时任管委会主任王道忠说：“（要对在）南山野别墅里居住的（人），断水断电；漫山遍野的别墅，要变成漫山遍野的拆迁队伍。”
他说，“城区的街道办书记，拆的是城市居民的房子，或公家的房子，而南部山区90%的干部都出身于本地，他们要拆的，是自己的父母、自己的亲兄弟亲姐妹、自己的七大姑八大姨的房子，这种亲情的压力，城里人是无法体会到的。”
王道忠还透露，在南山建别墅的“非贵即富”，和村里的某些人交织在一起，有的是买了老百姓的宅基地，有的支部书记悄悄给划了临迁地或四荒地，打着签50年、签70年的幌子盖别墅。
《中国新闻周刊》了解到，杨而村的别墅主人中，有济南一家涉及海外采矿生意的老板，也有来自东北、北京等的外地人，甚至还有在中国做生意的俄罗斯人、德国人等外籍人士。
在黄钱峪村西侧的山上，除了大量别墅，还有一些住宅小区，居住在这里的一位退休人员称，长时间以来，南山交通不便，发展非常慢，但是这里有山有水，空气也好，吸引着城里人前来度假，退休后前来居住。他介绍说，“当时，政府鼓励发展南部山区，所以允许一些单位或个人，在村里的建设用地上盖房。在这种背景下，当时很多市区的人来这里建起了别墅或居民小区。”
谈到这次拆迁，这位退休人员表示，这些房子建设的时候是政策允许的，所以现在拆迁，后续的赔偿问题对济南是个很大考验。即便拆了，后期的生态恢复工作压力也很大。他说，“南部山区究竟该怎么发展，济南的领导们还得集思广益。”
摸排后将“分类处置”
2017年8月，中央第三生态环境保护督察组进驻山东，转办群众信访举报件中，数次提到了卧虎山水库周边违建及污水直排的问题。2018年6月，南部山区管委会组织力量拆除画家一村、二村、虎山獒园、兴泰集团共46户建筑，其中“画家村”有35栋。当年7月底，当地媒体发文《济南“画家村”35栋别墅全部拆完》，报道称位于卧虎山水库一级水源保护区的画家一村、二村的所有别墅被拆除。
《中国新闻周刊》记者近日发现，位于二级水源保护区的画家三村还有多座高档别墅，至今仍未拆除。一位负责看守该别墅群的村民称，几年前画家一村和二村的别墅因为太靠近水源地，确实都已经拆除，但是位于山上的画家三村至今没有拆除，“这里还有20多栋别墅，一旦有人进入，他们在别墅内用手机都能监控到”。
“画家村”不同于自然村、行政村，只是一个画家相对居住比较集中的一个地方。上世纪90年代，原仲宫镇政府以文化搭台、经济唱戏，邀请了75位知名画家在此聚集。1991年开始建设，1996年“画家村”已经初具规模。
王涛表示，别墅问题涉及整个南部山区，后续整治难度比较大。这些别墅以后还要分类处置，不一定都要拆除。因为，有的别墅有合法证件、有的是村民自住使用、有的符合一户一宅等。现在，南部山区对所有的别墅，都进行了统一摸排统计。
他说，“后续（如何处置）我们也不清楚，我们也只能向上级汇报，需要领导研究决定”。
全国律师协会宪法与行政法专业委员会顾问、北京市才良律师事务所主任王才亮告诉《中国新闻周刊》，济南南部山区的别墅很多已有十多年历史，时间跨度这么长，出现一些违建问题，地方政府有撇不清的责任。
“所以在处理时，要分清别墅所有权人、开发建设单位、行政机关的不同责任。例如，有的别墅建设与销售时，取得了相应的行政许可，但后来遇到行政规划调整或环保政策收紧等因素，导致别墅面临被处理。这种情况下，在拆除之前，就需要充分厘清各方责任。”他说。
王才亮认为，近年来多地都发生过拆除别墅事件，之所以出现太多违建别墅，也与政策松紧变化有关。有的地方，政策过松的时候，很多人就乱建别墅，严格的时候，这些别墅就被定性为违建别墅。
“现在有些地方官员比较浮躁，当时以‘建别墅’作为业绩，后来又以‘拆别墅’作为业绩。不管怎样，地方政府在拆除别墅时，要依法行政，尽可能地化解由于别墅拆除而引发的社会矛盾。”王才亮说。
