原标题：话题丨有远见的房改，都该安放得下每一个“肉身”
来源：中国房地产报
中房报记者唐军丨武汉报道
住房并非纯粹的商品，它带有准公共产品的性质。在中国经济发展和城市化进入新阶段的大背景、大格局之后，房地产市场及其保障两端也在走上正确的轨道。
2019年春暖花开季，北京、杭州、深圳等城市的楼市频传回暖消息。以深圳为例，3月份新房住宅成交套数为3088套，环比上升141.44%。二手住宅成交4551套，环比上升127.9%，同比下降15.1%，成交量为近半年新高。
有人认为房价在去年的短暂徘徊后，或将重启上升态势，如果市场正如部分人希望的那样，那么本轮限价、限购、限贷等行政调控政策效果还会继续发挥作用吗？尤其是4月8日，国家发改委下发《2019年新型城镇化建设重点任务》明确：“城区常住人口100万—300万的Ⅱ型大城市要全面取消落户限制”“城区常住人口300万—500万的Ⅰ型大城市要全面放开放宽落户条件”“超大特大城市要调整完善积分落户政策”。文件一经发布就引来热议。户籍制度全面取消、完全放开，会不会化解调控政策于无形，房价报复性上涨的套路会不会继续上演？
在新一轮的城镇化浪潮中，中国的住房保障和住房制度改革应该怎么跟上，这是一个无法回避的焦点。今年两会上，李克强总理在政府工作报告中就提出：要解决群众住房问题，落实城市主题责任，改革和完善住房市场体系和保障体系。精炼的话语中，蕴含着深刻内涵，这也是近十年来，中央第一次从住房保障制度改革与完善的高度上，提出新的要求。
有权威人士说过，“只有发展到最困难的阶段，危机才有可能倒逼出有效的解决方案。”中国房地产报（微信ID：china-crb）记者注意到，在今年两会前夕，深圳市前副市长张思平连续发表了长文，明确提出，近十几年来深圳市的住房保障制度有偏差，应进行“二次房改”，并引发了房地产界有识之士的广泛思辨。
“深圳意见”之议
最新的经济数据显示，深圳市GDP以2.42万亿元首次超过香港，位列粤港澳大湾区第一名。与GDP一同名列前茅的还有深圳市的房价。中指数研究院的最新数据称，2019年2月深圳新建住宅样本平均价达到5.4万元，中位数则奔到了5.55万元，比北京和上海的房价高出1万多元，遥遥领先于全国各城市的房价。
深圳并非没有警惕高房价。在连年高房价袭扰后，2018年7月27日，深圳市出台了一份房改新政——《关于深化住房制度改革加快建立多主体供给多渠道保障租购并举的住房供应与保障体系的意见》。
这份被外界认为是“二次房改”的新政，总的框架是未来深圳住房市场四成为商品房，四成为政策性支持住房，两成为公共租赁住房。在比例上，市场商品住房占住房供应总量的40%左右，以普通商品住房为主；人才住房占住房供应总量的20%左右；安居型商品房占住房供应总量的20%左右，重点面向符合收入财产限额标准等条件的户籍居民供应；公共租赁住房占住房供应总量的20%左右，面向符合条件的户籍中低收入居民、为社会提供基本公共服务的相关行业人员、先进制造业职工等群体。
这个意见统筹考虑到了未来深圳新增人口对各类住房的需求，进而提出计划到2035年，筹集建设各类住房170万套，其中人才住房、安居型商品房和公共租赁住房总量不少于100万套。
深圳市相关部门解释说，希望通过改革完善住房制度，解决深圳房价高企导致的供应不平衡、结构不合理、保障不充分的问题，统筹解决好市民的各种住房需求，着力构建高端有市场、中端有支持、低端有保障，多层次、差异化、全覆盖的住房供应与保障体系。同时通过这个住房制度的创新，为全市的经济社会发展提供更大的支撑，也为全国住房制度的改革探索新路子。
深圳意见的颁布，是10年前理论界专家呼吁中国应该启动“二次房改”以来，全国第一个关于住房体系改革完善的新房改方案。更是我国1998年住房制度改革以来，对原有制度框架破局性的完善与重塑。
但也有人对深圳的房改新政持保留意见。马光远撰文认为，深圳意见的颁布的住房政策有回到福利分房的嫌疑，也与房地产市场化的方向背道而驰。我国从1998年开始的第一次房改以来，解决了中国人住房短缺问题，就此而言，第一次房改的市场化方向无疑是正确的。第一次房改中出现的一系列问题，并不是市场化的方向错了，而是与住房相关的制度改革和制度建设的落后。在各地把房地产当成支柱产业和唐僧肉的情况下，房地产的制度建设严重滞后，几乎都是短期的调控政策，要么为调控高房价疲于奔命，要么为刺激房地产绞尽脑汁。但市场化的总方向没有错，正是因为市场化，才在短短地20年解决了住房严重短缺的问题。放弃了市场化的大方向，重新回到政府主导供应的格局，是中国住房改革的一大倒退。
马光远认为，中国房地产市场中的问题，要么是市场化不彻底，比如土地供应，要么是干预太多，而不是市场化的方向出了问题。在这个根本性问题上如果犯错误，将会付出惨重的代价。大家很难想象，深圳未来60%的住房供应靠政府解决。
3月23日，深圳市房地产研究中心主任王锋在接受中国房地产报记者采访时说：“有些人把市场经济及房地产市场理解的太简单、太狭隘了，新加坡保障性住房比例为80%，香港的保障性住房比例是50%，难道他们的市场化程度不高吗？我认为过渡的市场化并不利于房地产业的发展，高地价、高房价不仅不利于住房保障及居住功能属性的回归，也不利于经济发展。深圳的本次二次房改，是对住房保障体系进行调整和完善，是民生与保障的强化和回归，具有方向性、引领性，全国其他大城市或将也会择时跟进。”
马光远特别提议，希望各界对深圳的“二次房改”方案进行讨论，以便在“二次房改”的大方向上大家达成共识，并期待在一些重大制度层面能真正实现突破。
“变通”的代价
现在所说的“二次房改”，其呼声始于10年前。2009年8月26日，14位专家联名上书国土资源部及住建部，要求进行“二次房改”，其观点与核心内容是，确立住房是准公共产品，基本方向是由政府主导提供住房服务，建立第三种能够满足中等收入家庭住房需求的公共住房制度（包括公共租赁住房制度），即准市场化的平价住房制度。
“二次房改”的提议得到不少理论界人士的共识，呼声也随之而起。2010年全国两会上，30余位全国人大代表提出了深化“二次房改”加快住房保障法立法的议案，并列入了人大会议正式议案。根本目的是解决中等收入的“夹心层”的住房问题。
所谓“二次房改”是相对于1998年的住房商品化改革而言。1998年中国的住房制度改革极大改善了中国人的居住条件，人均住房面积和住房自有率均达到甚至超过世界很多发达国家。
张思平认为，回顾改革开放40年，中国房地产业的前20年是缺市场，在改革走上了市场化的道路后，却一发不可收，目前，却又过于市场化，而把住房保障丢失了。
中国房地产报记者调查发现，以2002年土地出让制度开始采取招拍挂为分水岭，地方政府的住房保障政策的执行有了明显变化，因为保障性住房所用土地是行政划拨，不能带来财政收入，地方政府在民生保障与经济发展之间，在住房保障政策的执行中变数太大。
记者根据历史数据梳理显示，2004和2005年经济适用房开发投资均为负增长，分别下降2.5%和6.8%，同期住宅开发投资的增幅均为20%以上；从投资的绝对量上看，2005年的经济适用房开发投资规模低于2002年的投资规模；经济适用房开发投资占住宅开发投资的比重也逐年下降，从2002年占住宅开发投资的11%下降到2005年的5.2%。
突兀的是，虽然国家政策号召力度很大，但实际完工率却很低。以2009年为例，在国家4万亿投资计划中，安排了一定比例的保障性住房建设，但到了当年10月底，公开数据显示，地方保障性住房建设完成率仅为23.6%。
华中师范大学经济与工商管理学院教授、湖北省住房改革与发展研究会秘书长陈淑云接受中国房地产报记者采访时说：从我国住房制度的沿革来看，房地产政策是碎片化的、补丁式的，还缺乏配套的体系，行业的定位也具有摇摆性，一会儿是民生、一会儿是支柱产业，这都为住房制度的顶层设计、落地执行及完善配套的体系增加了难度。
住房保障红利是一种远见
“双轨三类”，是1998年住房制度改革架构中设定的分类供应体系，即低收入家庭供应廉租房，中低收入家庭供应经济适用房，中等以上收入供应商品房。这个体系在推行了几年后逐渐被很多地方政府抛弃。
张思平称，2003年后，深圳将改革的指导思想调整为促进住房市场化和住宅产业化上来，改革的目标调整为以市场配置为主导的住房供应体系；将住房改革的基本框架从“双轨三类”调整为单轨，在此期间，国务院对各地下达的经济适用房、廉租房等保障房建设的要求与指标，深圳市政府也做出了保障性住房的计划安排，但计划并未实现，其中2001-2005年“十五”期间市政府建设的保障房每年仅为2000套。2005年-2010年“十一五”期间深圳市每年建成的各种保障房不足2000套，这与上千万人口特大城市的保障需求相差甚远。
“我国原本‘双轨三类’的住房供应体系的架构是非常好的，由于在经济适用住房的建设运营中，在对保障群体的前端进入与后端推出的机制的上，没有科学严谨的设置，产生制度性缺陷，最后逐渐被各个城市抛弃，令人遗憾。”
在深圳的“二次房改”中，提出了高中低三端和“八类”的人才房与安居型商品房的供给方式。显示出深圳市政府回归住房保障的初心与决心。
对此，也有不同声音。华中师范大学经济与工商管理学院副教授陈立中接受中国房地产报记者采访时说：我就不认同。一不认同深圳的《意见》中界定的“各类人才”、占总供给的20%的人才住房政策；二不认同重点面向符合收入财产限额标准等条件的户籍居民供应的安居型商品房。“深圳作为改革开放前沿城市，这两种住房供应产品，不仅会扰乱了正常的市场价格，使价格信号失真，还具有明显的身份歧视特征，这与深圳拥有超过一半以上的外来人口的城市特征不相称。”
陈立中强调称：一些城市将住房保障制度用在人才引进上，是把住房保障制度用偏了，是在钻政策的空子，必须明确反对。当住房保障制度进入成熟期之后，住房保障对象应当面向所有存在居住困难的城市居民，而不能区分户籍人口和非户籍人口，更不能区分中高端人才或大学生这样的身份。
“目前特大城市新流入就业人群旺盛，大多城市还局限于保障户籍人口与体制内的工作人员，这跟不上城市发展的要求。”王锋提出，应大力发展共有产权住房，并在共有产权房的建管模式上，吸取经济适用住房夭折的历史经验与教训，进行保障房体系的封闭管理，为此，深圳确定的方法是15年后才能进入市场。
发展共有产权住房，加大对中等收入“夹心层”群体的住房供给，陈淑云表示高度认同。身为《湖北省城镇保障性住房管理办法》的主要起草人，陈淑云向中国房地产报记者透露说：“实际上，有些省市已经悄然把共有产权房的发展计划提上了主要议程并推行，北京今年更是加大了共有产权房建设的力度与规模；湖北省在去年4月颁发的《湖北省城镇保障性住房管理办法》的第二十八条规定，承租人连续租赁满5年，且符合配售条件的，经市、县人民政府同意，可以购买承租保障性住房。明确了保障性住房可租可售，同时，还细化了从购买保障性住房部分产权，到逐步购买保障性住房完全产权的规则。其实质是以共有产权方式，以合同约定的分配份额分次购买，并取得完全产权。”
陈淑云认为：人在城市之间，用脚流动，用脑选择。对于我国年轻人来讲，住房保障与发展空间是他们对城市的两个重要考量因素。
显然，城镇化的发展新趋势要求我国大城市重塑住房保障体系，真正释放住房保障红利，否则在新一轮城镇化的进程中将会丧失竞争力。
对话
陈淑云：住房政策不应是社会财富与贫穷的扩大器
中房报记者唐军丨武汉报道
身为老师要教书育人，身为房地产行业专家要做好政府的智囊，为行业把脉。在接受中国房地产报记者专访时，华中师范大学房地产与工商管理学院教授陈淑云说：我国住房保障未来的发展方向，不仅应满足所有家庭的居住权需求，而且应该建立以住房为依托的家庭“资产形成权”，同时解决我国住房消费不公与住房财产分配不公等问题。应以“产权共有”改革完善我国住房保障体系，发展共有产权住房。
住房保障制度应该起点公平
中国房地产报：在今年两会上，李克强总理在政府工作报告中提出：要解决群众住房问题，落实城市主题责任，改革和完善住房市场体系和保障体系。你对此有何思考？
陈淑云：1998年，《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》的颁布，标志我国住房制度改革的启动，我认为这个制度的架构是很好的，但往后的执行中遇到了一些问题，却也没有及时调整与完善。本届两会总理在政府工作报告中特别提出了这是个方向性的指示，我认为大家应该在住房保障制度的完善上有新的作为。
中国房地产报：你觉得，住房保障制度存在的问题有哪些？
陈淑云：我认为在总的制度框架下，之后出台的政策往往是割离的、碎片化的，缺乏完整配套体系。住房保障政策也发生了偏差：一是忽视住房所有权对中低家庭财富积累的影响；二是忽视城市化中家庭住房资产拥有权的起点公平。
中国房地产报：你有哪些建议与方案？
陈淑云：我国住房保障未来的发展方向，不仅应满足所有家庭的居住权需求，而且应该建立以住房为依托的家庭“资产形成权”，同时解决我国住房消费不公与住房财产分配不公等问题。应该以“产权共有”改革我国产权式保障住房，通过对中低收入阶层的规范化住房福利保障，进而培育我国中产阶层的发展，缩小贫富差距。
中国房地产报：你能解析一下吗？
陈淑云：我国是社会主义公有制国家，土地属于国有，我认为，每个公民应有一次享有产权住房的机会，应做到起点公平。
2001年时，我到英国做访问学者，有国外专家认为，中国房地产把穷人的财富与希望转给了富人。他的观点是，住房对家庭而言是个资产的蓄水池，因为买的起房才能搭上财富保值增值的车道，而穷人越买不起房就会越穷。这给我一个很大启发：住房政策制度不应该是社会财富与贫穷的扩大器，而应该是平衡器。
从社会经济各产业发展来看，农业与工业基本稳定，变化最大是第三产业，其中土地变为城市建筑与房地产后，资产的增值很大。所以应该尽量满足老百姓的住房需求，让老百姓有房子住，以防贫富分化，这应该是住房保障制度的根本出发点。因此，我认为，要完善住房保障体系，建立产权式保障很重要，更不可或缺。
中国房地产报：你所提的产权式保障的方式是什么？
陈淑云：是共有产权房，我认为，构建租购并举的住房制度，租赁市场与产权市场都很重要，也必须完善，但中等收入夹心层的人群，有高不攀、低不就的尴尬，为之设计合理的住房保障制度，尤显重要。
政府可以首先为购买力不足的人提供部分产权，按支付资金的比例，提供相对应的比例的产权住房，既解决了他的居住需求，还享有部分产权，等他财富积累后，再购买获取全部产权，这才是有真正的保障。
中国房地产报：经济适用住房也曾是产权式保障的主要方式，由于有机制缺陷被放弃了，共有产权房怎么解决机制问题？
陈淑云：虽然经济适用住房在机制上有些漏洞，但为解决老百姓的住房短缺，还是起到很大作用的，现在我们应该审视历史，总结经验，建立更为完善的产权式保障住房，弥补制度缺陷。
共有产权房在机制上，在进入的前端与退出的后端，对所保障的对象设置一些条件，在保障房体系内封闭管理，在政府界定的一定年限后，让被保障产权人获得共有产权房的全部产权，再进入市场，产权人可继续持有或进入市场交易，目前，大数据基本建立、住房信息系统日益完善，也为共有产权房的监管运营提供了良好基础。
高房价负作用已经暴露
中国房地产报：目前，我国城镇化呈现新的趋势，人口加速流向各大城市，同时，一场抢人大战正在中国上演，不少城市也抛出诱人的条件吸引人才，你对此现象有何思考？
陈淑云：在这一轮抢人大战中，武汉是发起者，按理说，与其他二线城市比，应该占上风，但其实武汉并不占优，武汉市近两年人才流入与户籍人口的增幅要低于预期，既低于西安、长沙、郑州等中西部城市，也低于深圳、广州。一个主要原因是武汉房价在中部城市最高，由于房价高有挤出效应，这让武汉在中部几个城市中失去了优势。因此，这需要地方政府全盘综合考量，地价与房价水平，土地成本与产业需要的人才成本，对城市经济的影响。
我国房地产业来的发展轨迹表明，走完全市场化的模式，地价房价会越来越高，短期拉动了经济，但由于挤出效应，长期不可持续。要通过产权式住房保障制度，让城市的新市民尽快购买部分产权住房，让他与城市共荣共成长。
人在城市之间，用脚流动，用脑选择，国外的社会公共服务，在一个国家内基本是一致和均等的，因此房地产市场与劳动力市场比较稳定，而我们国家各城市之间确有很大差异，劳动力市场就业机会有差异，工资水平有差异，教育医疗住房保障都有差异。城市要吸引人，留住人，房价不能过高，还要为新进人才提供保障性住房的机会。共有产权房则是较好的方式。
中国房地产报：目前，很多城市高房价的负作用已经暴露了。
陈淑云：房价高有很多负作用，20年来，人们的住房水平提高了，房子也多了，但人们对生活的体验感也各有不同，住房多也会伴有城市焦虑症。目前的状况是，买了房子产生高负债，不买房子则有缺失感，这两种情况都会让人焦虑。高房价对家庭的幸福感、获得感也有挤出效应，买房负债上升，饮食、穿衣、时尚旅游等开支势必会减少，带来消费降级；没买房的人可能也会住房缺失而焦虑，也没有幸福感。
所以对于有就业能力的年轻人，提供有一定比例的产权式保障住房，还是比较合适的办法，解决了他暂时的住房需求，也不会让他承受过多负债的压力。
中国房地产报：对于共有产权房的建设管理，你有哪些建议？
陈淑云：为促进整个保障住房体系的良性运转，我建议，首先，由政府授权，建立非营利性住房保障专业化管理机构，独立运作决策；然后，由政府牵头，激励更多资源进入住房保障领域，鼓励民间组织参与合作建房
中国房地产报：根据我国国情与基本制度，理想的住房制度的应该是怎样的呢？
陈淑云：党的十九大报告提出，住房市场应实现“房住不炒”，要满足城市居民对美好生活的住房需要，必须从供给侧对住房体系进行重构，通过对住房供给体系结构的调整，以期实现人口流动和住房性质变动，在住房租赁市场、住房产权市场以及住房保障三个子系统内部以及在三个子系统之间的匹配。我认为在合理的制度下，可以实现租赁市场与销售市场没有价差，保障与市场之间没有投机套利空间，这样的住房制度就比较完善了。
责任编辑：张申
