原标题：直击权健事件之后的政府监管之责
来源：法制日报
法制日报记者万静
近日，天津权健被爆出虚假广告宣传、火疗引发多起伤人事故、权健涉嫌非法传销被立案调查等行业内幕，不仅让权健成为社会热议话题，同时更是将保健品行业推向了舆论的风口。然而伴随着保健品安全问题的频频出现，我国保健品市场的发展却是迅猛异常。2018年年初中国保健协会对外披露的数据显示，我国目前保健品的每年销售额约2000亿元，其中老年人消费占了50%以上。而且，据业内估计保健品市场的年销售额还有很大的上升空间。
近年来因保健品质量与安全问题引发的事故层出不穷，因食用保健品致伤致死的事件也是不胜枚举，社会各界在质疑保健品质量安全的同时，也拷问着我国保健品市场的政府监管之责。
就在“丁香医生”和权健公司
的“论战”过程中，
引发了众网友的热议和讨论。
事件在一步步发酵中，
进而受到了相关部门的注意。
那么，如果不是“丁香医生”
将事件公布与众，
相关监管部门
几时能发现权健公司的违法行为？
权健公司不是名不见经传的小企业、小作坊，而是涵盖保健、医疗、化妆品等众多领域的集团公司，缘何没有被纳入有效的监管之中？我国对于保健品市场的监管之责到底哪里出了问题，这是在热议事件之后需要冷静思考的问题。
夸大宣传和违规营销是监管短板
2018年2月，原食药监总局发布《关于规范保健食品功能声称标识的公告》，明确保健食品功能声称标识的有关事项。其中一条是：未经人群食用评价的保健食品（营养素补充剂产品除外），应在标签、说明书“保健功能”项下标注“本品经动物实验评价，具有×××的保健功能”。
如此详细地规定功能声称标识，体现出监管部门加强保健品市场管理的用心。之所以要对保健品功能声称这个细节进行深究，就是因为目前保健品市场存在夸大功能，甚至将功能等同于疗效的虚假宣传现象。
中国政法大学教授王敬波介绍说，实际上，在我国，“保健食品”在法规中被限制得很死。按照国家规定，我国允许注册申请的特定保健食品的功能只有增强免疫力、辅助降血脂、辅助降血糖、抗氧化、辅助改善记忆等27种，超出27项功能范围的都属于“非法”，我们经常听到的壮阳补肾、活血通络、益气固本根本就不在此列。
然而，法规概念上的“保健食品”和商家经常使用的“保健品”概念存在严重脱节。部分企业抓住公众的认知误区，在保健品的标签、标识、说明书、外包装、宣传资料或网页上明示或暗示疾病预防、治疗功能，夸大保健效果，误导和欺骗消费者。
经过记者网络搜索相关信息并梳理相关数据显示，近年来我国经相关部门批准注册的“保健食品”只有九千多种，地方各级部门批准的各种“食字号”“健字号”等相关产品却高达五万种之多。企业利用监管的漏洞，大肆生产销售概念模糊“保健品”，这一问题至今依然无解。理论上，监管部门应尽最大力度，把“食字号”“健字号”整个儿梳理清理一遍，但是这其中又涉及一些地方利益，清理违规保健品之路走得不会太容易。
销售环节应是市场监管的关键
中国政法大学知识产权研究中心特约研究员李俊慧指出，按照食品安全法第七十八条规定，保健食品的标签、说明书不得涉及疾病预防、治疗功能，内容应当真实，与注册或者备案的内容相一致，载明适宜人群、不适宜人群、功效成分或者标志性成分及其含量等，并声明“本品不能代替药物”。保健食品的功能和成分应当与标签、说明书相一致。
按照广告法规定，保健品的广告宣传应与药品做严格区分，除去应当显著标明“本品不能代替药物”，还不得包含下列内容：（一）表示功效、安全性的断言或者保证；（二）涉及疾病预防、治疗功能；（三）声称或者暗示广告商品为保障健康所必需；（四）与药品、其他保健食品进行比较。
简单说，不论是产品包装、标签或说明书，还是广告宣传，不能代替药物，不得与疾病预防、治疗挂钩，是所有保健品对外宣传的底线。而在2016年国家食品药品监督管理局关于保健食品的27项申报功能中，“辅助”、“改善”、“缓解”是最常见的功能表述说辞。但是，在实际销售中，很多保健品公司大面积夸大保健品作用，甚至通过“现身说法”凸显保健品的疗效等做法十分常见，并非只有权健公司。
而这恰好说明当前保健品市场监管的盲点或痛点，并非在产品准入和广告宣传，而是在销售环节。
“小杂散”造成基层监管困局
在人口和面积占比更大的县、镇等基层，保健品市场的乱象和监管难题更是不容忽视。
在一份由湖南娄底市食品药监局向国家食品药监局呈递的汇报材料中，记者看到了我国基层保健食品市场监管中存在的管理困局。
据统计，娄底市经监管部门备案许可的保健食品专营店1005家，销售保健品的药品批发经营户10家，药店1259家，共2274家具有合法资质的保健品经营户。
然而实际上，全市13210家食品销售主体和6634家餐饮服务主体基本都涉及保健食品经营，全市实际经营保健品的商户超过2万户。这就带来了一个问题：基层保健食品经营者主体规模小、退出成本低，大多没有长远规划，经营行为短视，从业者水平参差不齐，普遍缺乏保健食品相关知识。
记者了解到，保健品市场在我国基层呈现的局面就是“多、小、杂、散”的特点。
据悉，基层的食药系统监督举报电话12331，曾多次受理保健食品会议销售投诉，执法人员接到电话后当即奔赴现场，但销售人员已离场，诸如此类“打游击”式的销售方式对查处带来巨大难度。而且基层保健食品夸大功效宣传的现象普遍存在，这些无证无照的“山寨保健品”销售企业，配以养生保健讲座、礼品赠送、会展销售等形式，进行保健食品非法广告宣传，将各种“证照”、“批文”扩印张贴，骗取消费者信任，最后高价销售，获取暴利后迅速离开。这些对于监管力量薄弱的基层执法部门来说，监管起来明显“捉襟见肘”。
如今，保健食品销售模式日益多样化，除传统型模式（产品经过多级批发商到达零售终端）外，新涌现了网络销售、电话销售、会议销售、健康咨询等多种方式。网络销售门槛低，监管部门难以对相关产品进行必要的检查，消费者也无法在购买之前对其质量进行验证。电话销售、会议销售、健康咨询等方式隐蔽性强、流动性大，易形成监管盲区。
模糊不清的功效定位造成监管盲区
中国人民大学法学院教授刘俊海认为，公众对保健品的质疑，主要集中于它模糊不清的功效及评价标准上。缺乏规范的评定标准和方法是监管保健品市场的最大问题。不同的保健品和评价单位所用的指标和方法不同，缺乏共同标准；评价效果的实验设计粗糙，对照缺乏或不合理，形同虚设；指标及其解释也非常随意。
从科学角度看，保健品的有效性缺乏证据。一般来说，保健品的原料大多为人参、燕窝、虫草、灵芝、蜂乳、花粉等各类中药，或蛋白质、肽、氨基酸、维生素等营养成分；甚至肠道的正常菌群也能成为防治疾病的保健品。只要敢想，敢大手笔地花钱做广告造势，不管什么似乎都可能成为保健品。
许多保健品的根据，在逻辑上也是荒谬的：比如花粉可以美容、乌龟可以延年，大多出于一种直觉的原始思维，恰恰这种直觉思维方式在我国有着深厚的文化基础。其实，不论从化学分析、实验或临床试验的结果来看，大部分传统补品都没有所谓的保健作用，甚至连普通的营养成分也缺乏。
刘俊海认为，“吃什么补什么”的说法在科学上更是毫无道理。人吃下去的各种食物，其中的营养成分不过是蛋白质、碳水化合物、脂肪、维生素、常量和微量的矿物质和纤维素等。维生素和某些微量元素如碘、锌、硒虽是人体代谢所必需，但需要量有限，绝非多多益善，保证膳食均衡就足够了。长期大剂量服用不但无益，还可能引起毒副作用。由于心理暗示，服用保健品者可能出现良好的主观感觉，但这经不起验证。
刘俊海分析指出，要用科学实证来“对抗”许多人对保健品的主观感受，这样的监管可谓任重道远。
保健品市场需走专业化监管道路
北京大学法学院教授王锡锌认为，要从根本上解决保健品非法营销骗老、坑老等市场乱象，还要将这类监管常态化，走专业监管的道路。作为一类特殊商品，保健品类型复杂、品质良莠不齐，具有一定的特殊性和专业性，没有专业的监管机构和队伍，很难取得常态化的监管效果。要切实加强打击食品药品违法犯罪的力量，必须建立一支专门的执法队伍，积极开拓监管手段与途径。
而参照国外经验，设立专业的食品药品执法警察队伍是一个可行的选项。一方面，由于食药品安全调查的专业性，食药警察可以和食药专业人员无缝对接，可以更有效地专注于食药违法犯罪的执法，提高执法的专业性；另一方面，有了食药警察，发现食药违法问题，就可以在职权范围内对违法行为展开调查，快速查证、快速移送司法处理。对于一些重大食药违法犯罪，责任人员有逃匿、销毁证据可能的，食药警察还可以及时收集、固定证据，控制犯罪嫌疑人，使食药执法更为迅速高效。对一些屡教不改的违法者，食药警察可以采用拘留、逮捕的强制手段，在提高食药执法力度、减少执法阻力等方面实现实质性突破。
