原标题：中美监管层前官员对话：如何看待当前的反垄断执法？中美反垄断监管将如何走？
记者/侯润芳顾志娟编辑/王进雨
来源：贝壳财经
近年来，反垄断风暴席卷全球，尤其中美两国的反垄断监管引发关注。中美反垄断监管会走向何方？如何平衡反垄断监管与鼓励创新的关系？围绕这些问题，新京报邀请了中国经济体制改革研究会副会长李青（曾任原国家发改委反垄断局副局长、国家市场监管总局价监竞争局副局长），美国乔治·华盛顿大学教授、美国联邦贸易委员会（FTC）前主席威廉·科瓦契克（William Kovacic）以及中国政法大学副校长时建中进行了一场深度对话。
在中国，从去年下半年开始，无论是针对科技公司的执法行动，还是法律制度的出台，其速度都很快。对此，李青表示，中国的机构等一直在关注和讨论数字经济方面的竞争问题，执法机构也也一直在关注平台经济的竞争问题。在前期已经做了很多努力的情况下，一些限制和排除竞争的问题在这个阶段较为集中地暴露出来，《反垄断法》有了用武之地。“执法机构不会事先预设立场，不会为了严格执法而严格执法。”李青表示，中国的反垄断执法一直比较注重保护创新。
美国反垄断领域的一系列的动态更是引发全球关注。其中，近期一个备受关注的事件是，8月20日，FTC再度就垄断问题对Facebook提起诉讼。威廉·科瓦契克在对话中谈到脸书案时表示，脸书案表明需要改变法律来调整政府必须满足的标准。
在往前追溯两个月，今年6月，美国国会众议院司法委员会审议通过的六项反垄断相关法案。那么，这些法案最终会被通过吗？威廉·科瓦契克认为，最有可能通过的，就是给这些执法机构更多资源的法案。“更严格的合并审查可能会变成法律，但是其他法案不太可能。”
也是在6月，32岁的莉娜·汉（Lina Khan）宣誓就任美国FTC主席，成为FTC史上最年轻主席。那么，未来FTC针对科技巨头的反垄断执法路径将会有哪些变革？威廉·科瓦契克预测，未来司法部和FTC必然会更加严格执行合并控制方面的政策，今后企业合并交易将会更难。此外，司法部和FTC会将更多涉及高科技以及其他有市场支配地位的企业送上法庭。在打击滥用方面，政府也会进行更严格的执法。
中国反垄断执法不会事先预设立场
时建中：去年下半年开始，中国反垄断执法机构对中国科技公司启动了一些执法行动。除此之外，中国反垄断执法机构也在制度建设、法律规定等方面做出一些探索，包括《平台经济领域的反垄断指南》出台等。我们可以看到，执法行动和法律出台都非常快，这些举动释放出什么信号？是不是意味着未来中国在数字经济领域反垄断趋于越来越严格？
李青：首先，我觉得中国的《反垄断法》是应运而生，是中国市场经济发展到一定的阶段，有很多竞争问题出现了，要去解决这些问题。这种情况下，中国出台了《反垄断法》。《反垄断法》出台后的10多年里，它有了很多用武之地，中国的反垄断执法也取得了很大成绩。
第二，可能在公众印象中，以前对互联网高科技企业就好像没有什么执法行动，为什么从去年年底到现在突然又有执法行动，而且《平台经济领域的反垄断指南》的出台似乎特别快。我想说的是，在中国，学者、专家、机构一直在关注和讨论数字经济方面的竞争问题。比如《平台经济领域的反垄断指南》出台之前，很多专家发表了文章，提出了自己对这个领域竞争问题的观点，很多研讨会议都在讨论平台经济的竞争问题，进行了很多次反复讨论，执法机构对这个领域也一直在关注。这些讨论和认识没有向社会展示，不等于背后的工作没做。在前期已经做了很多努力的情况下，到了一定时期节点，正好是收获的季节就来了，执法活动也有了，指南也出来了。一些限制和排除竞争的问题在这个阶段较为集中地暴露出来，这样《反垄断法》有了用武之地，肯定要去维护市场的公平竞争。
第三，下一步中国反垄断执法机构对互联网领域的反垄断执法会不会非常严格、积极？就我个人观察而言，执法机构不会事先预设立场，专家学者也不会。如果互联网平台在限制排除竞争方面有问题，执法机构肯定会想办法去面对、解决，专家也会有各种观点和意见表达出来。如果看准了，肯定要积极执法，如果看不准，可以保持关注、持续研究和观察。有人认为平台经济发展到当前，已经处于一个比较成熟的阶段，我个人认为可能还会有很多发展。当前新技术、新模式、线上线下再度融合的现象仍不断呈现，很多规律性的东西可能也会不断展现，执法机构自然要对互联网经济的发展保持关注、监督和执法。
总的来说，反垄断执法是为了更好地促进竞争，执法机构不会为了严格执法而严格执法，执法机构会按法定程序、竞争问题本身的需要去执法。
时建中：我非常同意上述观点。从去年下半年开始，中国有关部门对互联网领域的执法行动增加，建章立制在提速，这和数字经济快速发展有关。不同于传统工业经济，技术发展可能会加速数字经济提速、放大其成绩，为社会做出巨大贡献的同时，产生的问题也会非常多。在数字经济迅猛发展的背景下，去年或者更早开始，美国、欧盟、中国三个司法辖区都开始加强对数字经济领域的执法，毫无疑问，三个司法辖区几乎同时加强执法并不是共谋，不是有“垄断协议”，而是与各个国家数字经济发展情况有关。
中国反垄断执法的目的是为了促进产业发展、追求和保护创新、保护消费者权益，不是为了严格执法而严格执法，不要认为我们在数字领域的反垄断进入到了一个强监管时代。我自己一直不同意“强监管、弱监管”说法，强和弱的主观性都太强，中国反垄断执法不是为了强而强，不是为了弱而弱。如果这样的话，就不能更好地实现反垄断执法的目的。
中国反垄断执法一直比较注重保护创新
时建中：如何看待中国近年来的反垄断监管和创新的关系？
李青：从2008年《反垄断法》出台实施至今，中国反垄断也面临对大型创新型科技公司的规制问题。根据我过去经历过的执法实践和现在的观察思考，我认为中国的反垄断执法机构一直比较注重保护创新，在反垄断执法中也一直对提升效率、鼓励创新保持着比较敏锐的态度。2020年1月发布的《<反垄断法>修订草案（公开征求意见稿）》中，第一条立法目的中新增了“鼓励创新”一项。征求意见稿第十五条第四项就将“限制购买新技术……”替换为“限制获取新技术……”等。可以说，无论反垄断执法还是在立法中，中国都把鼓励创新看做一个非常重要的考量因素。
美国合并控制太弱，中国的执法观点正被接受
时建中：在科瓦契克先生看来，美国、欧盟与中国的反垄断监管有哪些不同？
威廉·科瓦契克：有一个重要理论是，在美国合并控制太弱了，过去20年里，竞争管理当局在应用合并法律时过于谨慎。一个主要例子是，脸书约10年前收购了Instagram和WhatsApp。那时Instagram只有不到20名员工。对于斥资10亿美元收购这家没有什么经验的小公司，脸书首席执行官马克·扎克伯格说，收购是因为它们有可能成为脸书的有力竞争对手，它们具有很有前途的想法，现在可能不明白这个想法有多好，但会想出办法的。阻止这种情况发生的方法，就是买下它们，威胁就会消失。FTC没有介入这一合并交易。
谷歌也有类似故事。这些美国案例的一个主要焦点是，要努力修复所谓支离破碎的合并控制政策造成的后果。薄弱的合并控制导致了这种情况发生。在欧洲肯定也有类似担忧，他们也允许这类合并达成。所以，这些司法管辖区的观点是，也许在合并控制方面还不够强大。我们太愿意接受“合并通常是好的”这种想法，所以我们没有实施强有力的控制。
很多情况下，中国比欧洲和美国更仔细地研究了一些合并交易。但美国官员多年来访问北京时都会说，“要谨慎，如果干预太多就会减少创新的动力”。这种观点正在改变。我认为，在美国，人们越来越接受这样一种观点，即美国在过去20年、30年、40年的政策过于软弱，不够强大。我们在这些案件中看到的是，美国正在接近一种中国已经接受、欧盟在某种程度上接受的执法观点。
在美国滥用支配地位的案例中，一个重要不同点是，公司重组、分拆和资产剥离都是明确的解决措施。FTC起诉脸书，特别要求分拆脸书。谷歌案例中，起诉方的诉求是法院命令这家公司重组以削弱它的权力。欧洲政策制定者对此非常谨慎。欧盟委员会副主席曾说，资产剥离是最后手段，只会在极端情况下使用。美国案例的有趣之处在于，美国政府、司法部和FTC现在都表示要分拆、实施结构性解决措施来解决这一问题。与四五年前相比，这是一个很大的政策变化，这是非常严重的问题。
李青：科瓦契克先生讨论了对大型科技公司拆分的问题，特别是一些结构性问题，我觉得这一点可能和中国的反垄断执法不一定可以直接类比。中国的反垄断执法对结构方面的考虑，到目前为止主要集中在经营者集中这个领域，对经营者集中的审查，可能会做一些结构性或者行为上的救济。
脸书案显示需调整法律，六项法案或通过一项
时建中：我们接下来想关注一下美国的反垄断执法。2021年6月28日，美国一名联邦法官驳回了美国联邦贸易委员会（FTC）和多名州总检察长联合对脸书提起的反垄断诉讼。对于FTC的起诉被驳回，你的看法是什么？反垄断监管部门与法院在反垄断行为认定方面的分歧如何解决？（注：此次对话后，8月20日，FTC再度就垄断问题对Facebook提起诉讼。）
威廉·科瓦契克：脸书案件是一个例子，说明在美国起诉滥用支配地位的案件是多么困难。法官裁定认为，FTC在对脸书支配地位的起诉中未能提供足够的信息，还对不当行为的部分理论依据提出质疑。在政府提起的案件中，法官在如此早期阶段就采取这样的步骤，非常不寻常。
这反映了美国法院内部对竞争法是否应该对占支配地位的公司施加强有力控制的怀疑。这不是案子的结局，我相信FTC将挺过这一挑战。FTC目前面临的困难促使美国国会认识到，我们需要新的法律，需要改变法律来调整政府必须满足的标准。这是未来12个月可以看到的美国的一个变化。
时建中：当地时间6月23日，美国国会众议院司法委员会审议通过六项反垄断相关法案，这些法案剑指谷歌、苹果、脸书和亚马逊四大科技巨头(统称“GAFA”)。美国为何要对反垄断法进行重大修改？其中，《终止平台垄断法案》因涉及对巨头进行拆分引发激烈讨论。在你看来，这些法案通过的难度大吗？
威廉·科瓦契克：我觉得最有可能通过的，就是给这些执法机构更多资源的法案。在这一点上各方已经达成共识，FTC和司法部都非常愿意看到自己的资源增加，如果增加50%的预算，就能更有能力来解决复杂和艰难的问题。
我觉得更难的是除了给执法机构增加资源之外，国会真正能采取的措施究竟是什么。对于大公司，美国民主党觉得大公司就是垄断者，共和党不太信任谷歌和脸书，因为觉得它们导致政治偏见，保守的共和党希望拆分这些大公司，从而阻止它们影响政治。现在两种不同观点，达成了联合阵线，当前问题在于这一联合阵线究竟能够多大程度支持这些反垄断举措。我觉得这个联合阵线能够做到一些事情，比如国会对并购将进行更加严格的审查。
除此之外，想要做其他事情将会比较困难。例如《终止平台垄断法案》，相当于禁止了亚马逊现在的一些运营模式，它不能在自己平台上再卖自家产品，也就是说亚马逊要选择只做平台，或者只卖自己的产品，不能两个都要，不能进行平台上的自我优待。我觉得这些反而不会成为法律，因为科技巨头公司会利用法律走得太远，不利于消费者福利来说服参议员、众议员。
所以我的推测是，更严格的合并审查可能会变成法律，但是其他法案不太可能，因为那些实在太极端。
企业合并交易将更难，更多科技企业面临诉讼
时建中：反垄断法100多年演进中，制度框架是定型的，同时面临一些变量，包括执法机构负责人。今年6月15日，32岁的莉娜·汉（Lina Khan）宣誓就任美国FTC主席，成为FTC史上最年轻主席。有观点认为，根据她此前的学术观点，莉娜·汉将来会把工作重点放在反垄断问题上，FTC未来在反垄断监管上可能会更加强势。你认为FTC针对科技巨头的反垄断执法路径将会有哪些变革？如何看待拜登执政期间美国反垄断政策和监管的趋势变化？
威廉·科瓦契克：这确实是一个非常重大的变化。首先，这是政策方面发生重大改变的信号。拜登政府希望有更加雄心勃勃的执法项目，包括针对高科技和其他行业的监管。拜登最近宣布了三项任命，除了莉娜·汉，任命乔纳森·肯特担任司法部反垄断部主管，蒂姆·吴（Tim Wu）加入国家经济委员会，担任技术和竞争政策方面的特别助理——蒂姆·吴是莉娜·汉在哥伦比亚大学的同事。这些都反映了拜登政府正致力于进一步扩大反垄断法边界，同时希望将不同理念应用到反垄断法实践中。如此重要的位置上引入新人和想法，5年前没有人会想到这些变化，也是一个非常难以想象的进展。
对于这些任命，我认为会对企业交易或者行为造成较大影响。司法部和FTC必然会更加严格执行合并控制方面的政策，反对并禁止很多合并交易。今后企业合并交易将会更难。
第二个影响，我认为司法部和FTC会将更多涉及高科技以及其他有市场支配地位的企业送上法庭。现在已经有一些对簿公堂的反垄断案例，比如脸书和谷歌，今后很可能有涉及亚马逊和苹果的更多新案例。这是因为莉娜·汉和肯特都曾讲过，他们担任这些职务不是来加强现状，而是要打破现状，他们要做一些新的事情，而且想要寻求非常大的改进。他们得到了总统支持，通过发布新规则来控制大科技公司以及其他行业公司的行为。
我认为今年年底，FTC可能会宣布开始一个新的规则制定流程。当然法庭不会那么愿意配合。我觉得，除非国会改变法律，从而改变标准，不然这些雄心勃勃的新措施将会遇到很多反对意见。
新政府会对滥用进行更严格执法
时建中：除了从合并角度出发，在其他领域比如滥用、垄断协议等领域，反垄断执法未来走势会是怎样的？我们如何处理好反垄断执法和保护创新之间的关系？要鼓励创新，就要避免过度执法，但同时为了维护竞争，还需要执法，找到平衡点一直比较困难。如果莉娜·汉以及其他人一系列任命预示着未来反垄断执法将可能更加强势，对于保护创新是否有一定影响？
威廉·科瓦契克：只有不断促进整个经济的开放性，创新才能够做得好。谷歌1990年中期在斯坦福一个宿舍里起步，脸书最初想法也是诞生于马萨诸塞州一个宿舍。我们希望有一些新的观点出现并存活下来，它不应该受到排除，应该能够在市场上成长。美国在过去的几十年中犯下了重大错误，他们认为一旦打击滥用就会打击创新。现在想法转变了，打击滥用实际上会促进创新，因为这样能够使得更多市场参与者进来，贡献新想法。反垄断执法下，这些有支配地位的公司已经变得更加小心了，新公司将会变得更加具有野心，这样可能就会产生创新，这是新政府的一个想法，很显然它会对滥用进行更严格的执法。
竞争法是多目的的。莉娜·汉曾经一再提及，必须要重新考虑竞争法的目的。竞争法的目的不只是帮助消费者以更低的价格买到产品和服务，或者是享受更高质量，其实竞争法的目的应该是符合所有公民的利益，不仅是消费者，而是包括工人、小企业主在内的所有公民。理念转变的一部分是，我们看到政府的公信力受到威胁，大的科技公司已经有如此重大的影响力，不仅仅是私人公司，它们正在成为政府的替代，这是一个威胁。
所以，如果我们问莉娜·汉竞争法的目标是什么，她会说，要保证政治程序的进行，不能使私人政府凭空而生。这就是她政策的开始，过去政策实在太宽容，以至于现在受到威胁，大科技公司已经变成新的政府，我们必须介入并且对它们进行控制。她上台最重要的就是带来竞争法本身目的的变化。
时建中：科瓦契克提到的案例显示出美国在制度建设方面存在一些不足，这一点可能对中国有一定启发。对于美国近年来在反垄断方面的动态，你如何看待？
李青：据我个人观察，美国的反垄断执法机构对新经济、新模式保持了高度关注和深入研究，对高科技企业的反垄断执法积累了经验，也出现很多经典案例，其中经验和教训值得我们思考。
从最近的FTC诉脸书案来看，美国执法机构的积极执法和法院的相对保守，使得美国反垄断保持了一定平衡。美国的法院及法官，相对保守或者说比较稳一点，同时执法机构对市场上的竞争问题保持了积极关注，开展执法行动，二者之间实际上形成了一个平衡。当一个案件出来时，法官可能不会着急下结论。法官在审查案子的时候，会统筹考虑以前相关判例是怎么判的，现在哪些情况发生了变化，现在应该怎么判？这样的过程，有利于帮助案件的深入审查。
