作者：唐金燕李哲
“我已经在车站等了两个小时了。”锦州市出租车司机李生（化名）说道。7月28日晚间，锦州南站的出租车载客区仍然是一片热闹景象。刚刚出站的乘客匆匆走向出租车载客区。《中国经营报》记者坐上一辆出租车，刚上车司机就对记者说出了上述的那句话。
“锦州这边出租车多，”李生说道。一路走来，记者发现，晚上十点的锦州城内道路上基本只剩下出租车。“我们现在是两班倒，人歇车不歇。但是就这样每天也只能赚到100多块钱。”李生说道。
另一边，在地广人稀、马路宽阔的黑龙江省大庆市，除了聚集在商业区的随处可见的出租车，记者打快车常常是“秒接单”。此地网约车司机告诉记者，总体而言，生意“还可以”，每天能够赚到两三百元左右。
在这两种情境背后，是两地对于以网约车为代表的共享经济的态度截然不同。在锦州，据知情人士透露，网约车公司在此地的合规化推进速度缓慢，原因在于政府多次推迟进度。而在大庆，近期则推出“备案制度”，使司机不需要办理营运许可证，而只要“备案”和“人证”即可从事网约车业务。
重庆交通大学交通运输学院教授、共享出行实验室创建人王健表示，大庆和锦州分别代表了中国各地对于共享经济的两种不同的态度，他认为，政府对于共享经济应该保持一种开放的态度，网约车在地区的具体发展由市场决定，而政府部门应集中在安全方面做出相应的监管及制度建设。
共享经济难入锦州
记者了解到，目前锦州市区内现存出租车为3906辆。而锦州市的市区人口90余万，主城区面积大约120平方千米。照此计算，每辆出租车巡航范围还不到六个足球场的面积。正因如此，在记者的走访中发现，锦州火车站、大型商场等人流量大的区域，存在大量出租车等客的现象。
“锦州城区的面积并不大，打车从东到西也就20多块钱。早高峰经常堵车。现在生意不好做。出租车牌照也就是38万元左右，相对于高峰时跌了将近一倍。”出租车的竞争已经如此，那么网约车在锦州又是怎样的生存状态呢？
7月29日，记者用网约车软件在锦州火车站附近尝试使用快车服务。但是，在经过5分钟的等待后，系统自动取消了订单。再次尝试后同样如此。随后，在与市民的交流中记者了解到：“以前用过滴滴这种网约车软件叫车，但是2017年下半年基本上就见不到网约车的踪迹了。”
网约车在锦州的发展情况并不顺利，据悉，2016年12月，某网约车公司在锦州开展业务，但紧接着锦州市有关部门从2017年1月就开始进行执法。据不完全统计，从2017年1月至10月间累计扣车百余辆。
一名被扣车的网约车司机告诉记者，被扣车主要是由于出租车司机以钓鱼的形式来举报他们，一个司机被罚款了3万元，目前还在打官司。
同时记者也从知情人士了解到，某网约车公司从2017年10月开始去当地推进平台证，当地政府始终以各种理由不给平台办证。
锦州市交通运输局副局长赵铁军向本报记者表示：“锦州市是有网约车的。网约车可以分为网约出租车、快车和专车。目前锦州市在滴滴平台上运营的网约出租车存量还有360辆左右。锦州只是没有快车和专车。”
记者在体验用打车软件约出租车时发现，锦州市的出租车对打车软件并不太感兴趣。记者本人是该出租车在打车软件承载的第三位乘客。另一位司机则直接说：“这个不好用，我们还是喜欢更为传统的扫街方式。”
对于锦州市网约车的发展，赵铁军表示：“2017年锦州市出台了《锦州市深化改革推进出租汽车行业健康发展的实施意见》。随后，2017年6月政府出台了《锦州市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则》（以下简称《细则》）。《细则》中明确指出本市在坚持优先发展城市公共交通、适度发展出租汽车的原则下，统筹、规范、有序发展网约车，实现网约车与巡游出租汽车（以下简称‘巡游车’）差异化经营，为乘客提供高品质出行服务。我们对网约车是欢迎的。但是一定要做到规范，有序和差异化经营。”
记者了解到，在锦州市出台的《细则》中，对车辆的要求要高于其他地区。例如，很多城市要求从事网约车的运营车辆轴距不小于2650毫米，而锦州市则要求车辆轴距不小于2700毫米。此外，锦州市在《细则》中明确规定车辆购置税要超过12万元。对此，赵铁军表示：“这就是为了与出租车形成差异化。目前锦州市的出租车质量参差不齐，无论是车辆设施还是运行年限都存在较大差异。因此，我们认为网约车应该是给市民提供比出租车更好体验的选择。”
然而，目前即便符合《细则》要求的车辆在锦州同样无法办理运营手续（《网络预约出租汽车驾驶员从业资格证》）。对此赵铁军表示：“因为我们现在还没有对任何一家平台颁发了《网络预约出租汽车经营许可证》。今后我们会根据城市发展需要，适度、分批次发展网约车。”
或许是出于这些原因，以前从事快车的司机已经转行。“现在没法跑快车，手续不给办，抓住就罚款。”一位曾经的快车司机表示。
那锦州市民对网约车到底有没有需求呢？滴滴方面表示，锦州地区日均最高用户需求人次达到3万以上。可见用户需求切实存在，但能被满足的需求少之又少。
大庆“单证”司机合规化
“现在我们在大庆是合规化的了！”7月28日，一名大庆网约车司机对记者说道。大庆交通运输局近两个月推出的网约车“备案制度”引起了多家媒体的关注。
“我们并不是什么改革、创新。”8月1日，大庆交通运输局局长刘德才、大庆市交通运输局网约车负责人刘军接受本报记者采访时表示，“备案制度”实际上是政府主动将一些非营运性质的网约车主动纳入管理之中，也就是针对大庆市目前的网约车发展现状而推出的管理制度。
据2016年7月14日交通运输部发布的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，网约车司机应获得《网络预约出租汽车驾驶员证》（以下简称“驾驶员证”）和《网络预约出租汽车运输证》（以下简称“营运证”）。不过第三章第十三条规定中也提到，“城市人民政府对网约车发放《网络预约出租汽车运输证》另有规定的，从其规定。”
大庆的备案制度是针对营运证，换句话说，如果大庆居民想开网约车，可根据自身需求决定是否办理营运证，如果不想办理营运证，可在交通运输局专属APP上传信息进行备案，这些信息能直接对接到公安局的信息系统，从而筛选出是否有犯罪违法前科的情况。此外，网约车司机在5年内每年要接受车检，5年后每半年接受车检。据刘军介绍，实际上备案制度和营运证对网约车的车型等要求并无区别，对司机也遵循网约车相关规定进行管理。
备案制度的出台也让其合法性备受关注。记者了解到，对网约车的准入资质，现行的《网约车暂行办法》（以下简称《办法》）第十二条规定，从事网约车经营车辆需满足三个条件：一、七座及以下乘用车；二、安装具有行驶记录功能的车辆卫星定位装置、应急报警装置；三、车辆技术性能符合运营安全相关标准要求。而《办法》第十三条还规定：城市人民政府对网约车发放《网络预约出租汽车运输证》另有规定的，从其规定。
可见，《办法》第十二条和第十三条给予了地方政府适当的管控空间。这样就为备案制度的合法合规性提供了依据。
事实上，对于从事网约快车、专车的司机而言，备案制度的出台无疑为其提供了办理营运手续之外的另一选择。一名大庆网约车司机高阳（化名）告诉记者，原先大庆是要求办营运手续，如果不改就不让跑，有一部分司机比较积极，就已先行办理。但是也有很多司机并不想办理营运证，政府对此并未做强制性的要求。高阳表示，大庆三百万人，几乎家家都有车，大庆有不少是兼职司机，平时下班后跑一下网约车，周六周天跑两天补贴家用，并不算严格意义的专职司机。
在大庆，记者体会到无论是打出租车还是网约车都非常方便。大庆交通便利，地广人稀，路面宽，放行快，城市分布比较分散。从地图来看，大庆面积约2万平方公里，大概是锦州市的两倍，各个区之间跨度很大，从最北部的林甸县到南部的肇源县约200公里，驾车需要2个小时时间，虽然布有公交干线，不过公交车二三十分钟才来一趟，并且干线覆盖并不全，当地居民出行仍以小型车辆为主。
在刘德才看来，政府对网约车的管理应是出台合理合法的政策去引导市场合规有序发展。“扣车执法实际上是一种‘选择性执法’，并不能解决实际的管理问题，不如通过备案制度将这些非营运车辆直接管理起来。”刘德才说道。
记者同时了解到，各地不愿意办理营运证的司机大多为兼职司机，其实专职司机更乐意办理营运证。
高阳在大庆开出租车已经有二十余年，现在是专职网约车司机，他考虑到运营险更加“踏实”一些，于是就主动办理了营运证。一名从事水务工作的网约车司机对记者表示，自己是上班一天，休息三天，网约车这份工作算是比较重要的额外收入，因此也办理了营运证。
大庆在实行备案制之后，司机们实际上不需要再办理营运证。
两地政府对待共享经济态度存异
刘德才回忆，ofo的CEO兼创始人戴威也曾经来到大庆进行考察，当时省里主要领导、市委书记都来接待他，不过当时大庆市政府也告诉他，由于天气原因，大庆只有半年时间才能放置共享单车，并且大多数大庆居民习惯开车出行。此后便没有了消息。
“我们政策是这样的，我们也是欢迎（共享单车）来，他愿意来的话，包括原来滴滴他们，你来可以。试一试不行也可以走，没问题。”刘军说道。
共享单车在锦州市则难觅其踪。“前段时间去别的省市旅行发现有共享单车，感觉还是挺方便的。回到锦州发现锦州也投放了。但过了几天就不见踪影了。”锦州市一位居民说道。
实际上是，记者了解到，是锦州市出租车司机对哈啰单车进行破坏、堆放。对此，赵铁军表示：“这一情况确实存在，我们当地公安机关拘留了两人，训诫谈话了16人，这些人破坏共享单车的做法是错误的。但是哈啰单车在政府不知情的情况下私自投放共享单车，这个行为是违法违规的。”
对此，哈啰方面表示：“从6月份开始，公司先后在锦州路面上投放了500台单车进行试运营，随后就遭到了出租车群体的抵制。6月13日发生了出租车围堵共享单车的情况。随后政府就表达了上诉观点，并告知我们需要办理营业执照。我们在办理营业执照的过程中遇到了重重阻力，目前营业执照仍然未能办理成功。
赵铁军回应：“哈啰在锦州地区投放了一批单车。但是这未经当地政府允许。我们也对哈啰单车进行了约谈。”
“市政府的态度对共享单车是欢迎的。但是一定要经过政府同意，取得了一定的手续后才能合规投放。共享单车并不适合于所有城市。它在带来方便的同时也对市政造成了一些影响，乱堆乱放等问题层出不穷。锦州是一定会上共享单车的，但也需要有序地进入锦州。”赵铁军说道。
对于共享单车可能会出现的乱停乱放的情况，刘德才表示大庆并无类似的体会，“但是如果要有这件事情，在这之前我们也要和城管一起探讨一下。如果引进了怎么办？给规划一个地方，使用户停车规范一点。”刘德才说道。
王健认为，共享单车的乱停乱放的情况实际上涉及两方面的管理，一个是共享单车企业的管理，比如可设置电子围栏，不允许车辆乱放。第二个是，对政府来讲，怎么管理那些地方？哪些地方不能停？也要做出明确的规定。“做好这些工作都要花钱，谁来出？政府没有专门的机构，没有钱，那么这个责任就落实到了共享单车公司了，共享单车公司怎么来做这些东西，他要成本，如果他要做好管理，最后他赚钱压力就大了，这就是一个矛盾。”王健说道。
王健认为，要想解决这个矛盾，也需要政府的积极推动。“因为这种出行的方式，对人的身心健康有益，对社会就是零排放，这些方面来讲都有积极的意义。但是我们要做好管理。”他说道。
对于网约车，锦州市政府方面同样也表达了一种担忧。赵铁军表示：“前段时间滴滴平台出现了一些安全事故，我们对此很担忧。我们需要为百姓提供安全可靠的平台。”但据中国司法大数据研究院发布的《网络约车与传统出租车服务过程中犯罪情况》专题报告显示，2017年出租车司机万人案发率是网约车的13倍。
刘德才则对记者表示，大庆从有网约车发展到现在，据从滴滴平台和交通运输局掌握的情况，因为伤亡事故赔偿的事件数量为零，而且违章率相当低。“开网约车也是他自己的私家车，他一定会注意安全。”刘德才说道。
刘军也提到有家庭因为网约车改变了生活习惯，男主人现在下班开完车不喝酒了，开完车挣点钱补贴家用，对孩子补课钱也没太大压力。“没压力就没有着急的情绪，他就不违章，他就不出事故。”刘军说道。
追溯态度差异原因
锦州市出租车的归属问题是制约当地网约车发展的关键。锦州市市区内现存的出租车公司有7家，但是出租车的营运资格是在个人手中的。“出租车公司就是一个服务性公司，我们每个月需要向公司交600块钱。”一位出租车司机说道。
对此，赵铁军表示：“由于一些历史原因，锦州市的出租车运营权是归个人所有的。2009年出租车就已经没有增量了。但是现存出租车的数量已经很大了。这部分人又多是低收入群体。对于网约车的出现，出租车群体也表达了担忧。我们也要为社会安定考虑。锦州市对新业态是持开放态度的，但是需要稳定和发展要并驾齐驱。”
与锦州不同，大庆出租车的经营权在政府手中，政府会对出租车数量进行调控。刘军表示，大庆出租车的数字并不是一成不变的，在1998年的高峰时期高达七千辆，去年年初还有两千辆，现在还剩下1890辆出租车。“我们是这样的，一个经营权，八年之后自动灭失，也没有固定数量。我们就根据市场需求，去调整、建议。”刘军说道。
在大庆，出租车和网约车都有各自的生存空间。一名大庆居民告诉记者，平时在城区内打出租车非常方便，招手即来，而在跨区时才会考虑网约车。整体来看，司机认为单子数量“还可以”，每天约有两三百块钱的收入。只是起步价过于便宜。今年5月，大庆出租车调高了起步价，由原来的5元升为6元，并且开始计入时长费，而滴滴的价格维持不变。
王健认为，锦州市和大庆市两地政府面对共享经济的两种态度，实际上是全中国各地政府对待共享经济的两种典型的管理思路，即锦州所代表的“行政管理”导向，大庆则代表“市场需求”导向。
“锦州就是典型的行政管理。市场需求饱和不饱和？这是政府能够确定的吗？他以什么样的指标能够说它饱和？而且这些行业的这种转型是政府能够做计划来做规定的吗？”王健说道。
上海金融与法律研究院研究员刘远举撰文表示，大庆推出的“备案制”不仅合法、合规，而且符合此轮出租车改革的方向。“备案制”有助于抑制、乃至消除“黑车”，提升安全。网约车、共享单车，天然可以挤压“黑车”的空间，这不是理论的推导，而是实际发生过的市场行为。网约车本身有完善的登记、详细的信息记录，快速的事后追查机制，这都形成一种威慑，从而保障安全。不过，现在很多城市，迫于监管部门的压力，网约车平台做合规化，被迫淘汰了一些网约车辆与网约车司机。由于市场需求仍然存在，于是，一部分网约车再度“黑车化”。目前，在一些地区，这已经成为一个趋势。随着一些地方“黑车”再度兴起，发生重大安全事件的概率也在逐渐增大。
刘远举认为,国务院一直强调“放管服”，对网约车领域，就是要放松准入门槛，管好安全，服务好企业与消费者，剩下的事就让市场决定。
