新修订的《中华人民共和国行政复议法》
2024年1月1日起实施
北京市司法局组织编写了
“新行政复议法系列问答”
在“京司观澜”连续登载
通过以案释法的形式
将新行政复议法带入千家万户
今天来看第九期——
基本案情
金某在某超市购买了两瓶啤酒。次日，金某向某区市场监督管理局举报某超市售卖的啤酒超过保质期，同时，举报该超市还在售卖没有中文标签的葡萄酒。某区市场监督管理局对举报线索进行核查后向金某作出《举报事项答复》，告知金某：对其举报的啤酒超过保质期一事予以立案，认定该超市确有违法行为，但情节轻微且仅售出2瓶，决定不予处罚；对其举报的葡萄酒没有中文标签一事，认定违法事实不成立，决定不予立案。金某不服，向某区人民政府申请行政复议，请求撤销《举报事项答复》并责令某区市场监督管理局重新调查处理。
复议说法
《中华人民共和国行政复议法》第三十条具体规定了行政复议申请受理条件，其中第一款第（二）项规定：“申请人与被申请行政复议的行政行为有利害关系”。对于行政复议申请受理条件和行政诉讼立案条件而言，告诉人资格问题都是一个理论精深、实践复杂的问题。就行政复议而言，行政复议机关审查行政复议申请是否符合法定受理条件，除被复议行为是否属于行政复议范围、提出申请是否超出法定申请期限、是否属于管辖范围等外，主要审查维度之一便是申请人是否具有行政复议申请人资格。
1990年制定的《行政复议条例》对行政复议申请人、行政复议第三人和行政复议申请条件作出了规定。该条例的立法逻辑和立法用语与此前一年颁布的《中华人民共和国行政诉讼法》类似，规定“行政复议申请人是认为具体行政行为直接侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”，同时规定“同申请复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织”，经复议机关批准后可以作为第三人申请参加行政复议。因此，此时的行政复议申请人资格与行政诉讼原告资格一致，都被认为仅限于具体行政行为的相对人。
但在行政诉讼端，基于实践需求和价值理性的冲击，法学理论界和法律实务界在行政诉讼法实施后不久就开始讨论“受害人”（尤其是治安管理处罚中受害人）是否具有行政诉讼原告资格的问题。主流观点是认为受害人具有原告资格，理由是：行政管理是为了维护社会秩序，也是为了保护公民的合法权益，对某一致害人进行的处罚正是为了保护受害人的合法权益，受害人也是这个行政决定的法律后果的直接承担者。在这一法理逻辑的指引下，主流观点将受害人也当作行政行为的相对人之一，据此在当时的实定法框架下使受害人获得行政诉讼原告资格成为可能。在行政复议端，实务部门也积极与行政诉讼观点对齐，对受害人的行政复议申请人资格给予了确认。
1999年制定《中华人民共和国行政复议法》时，保留了第三人参加行政复议的规定，取消了行政复议申请人限于行政相对人的规定，但同时将行政复议申请条件的具体规定取消，造成“同申请复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织”是否能够以其自身名义申请行政复议模糊不清。但同一时期，在行政诉讼端，原告资格理论和法律解释开始出现重大突破。2000年实施的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》明确提出了“法律上利害关系”这一行政诉讼原告资格的判断标准，并且采用列举的方式，将相邻权人、公平竞争权人以及“要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的”受害人原告资格等予以明确规定，在很大程度上扩展了行政诉讼原告资格的范围。
受行政诉讼端变革的影响，国务院2007年制定的《中华人民共和国行政复议法实施条例》（国务院令第499号）详细规定了行政复议申请受理条件，从受理条件上明确提出“申请人与具体行政行为有利害关系”的立案审查要求，间接地在行政复议端也确立了申请人资格的“利害关系”标准。需要说明的是，在内涵解释和具体适用上，行政复议端的“利害关系”标准与行政诉讼端的“法律上利害关系”标准并无实质不同。
一个例证是，最高人民法院在（2013）行他字第14号《关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》中，认为举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，对行政机关就举报事项作出的处理或不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格。上述司法解释性质的批复既是最高人民法院对于举报投诉人行政复议申请人资格的观点，也可以看作是最高人民法院对于举报投诉人行政诉讼原告资格的态度。
另一个例证是，最高人民法院在2017年发布的“行政审判十大典型案例”之“冯书军诉河北省衡水市人民政府撤销国有土地使用证案”中，同样确认了行政复议申请人的“利害关系”标准，而且进一步将之阐释为“法律上的利害关系”，与行政诉讼原告资格标准保持了一致。此后，2014年修订《中华人民共和国行政诉讼法》和2023年修订《中华人民共和国行政复议法》，分别以立法的形式将“利害关系”明确规定为行政诉讼原告资格、行政复议申请人资格的判断标准，但在法解释中，“利害关系”的内涵一直被解释为“法律上利害关系”，并进一步限缩为“行政法上的利害关系”，以排除将私法上利害关系、事实上利害关系纳入审查范围的可能性。
制定法的天然缺陷之一便是对于实践的滞后性。自2000年最高人民法院在《若干解释》中提出“法律上的利害关系”标准，到2023年修订行政复议法确立“利害关系”标准，20多年来，行政诉讼原告资格和行政复议申请人资格的“利害关系”标准在内涵限定和法条描述上一直未作变化，但在法解释领域和司法政策面向，变化一直都在悄然发生着。
2018年2月8日，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》施行。该司法解释对受害人原告资格仍然规定为“要求行政机关依法追究加害人法律责任”，同时增加了“为维护自身权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或未作出处理”的投诉人具有原告资格的规定。上述受害人原告资格的条款似乎并无任何变化，且投诉举报人原告资格条款似乎是司法解释以编纂的形式对（2013）行他字第14号批复中赋予原告资格规定的准立法性确认。但在条款解释和司法政策面向，上述条款却具有全新的限定性含义。
以消费者投诉举报领域为例，根据司法解释制定者的解读，在判断投诉举报人是否具有原告资格时：一是要看投诉举报人是否购买了该产品或者是否受到了该产品的损害；二是要看投诉举报人是否是出于消费目的的购买者；三是要看接收投诉举报的行政机关是否负有为保护投诉举报人的合法权益而作出具体处理的法定职责；四是要看法律法规规章是否为投诉举报人设定了行政处理后的施加压力请求权。如果上述四点任何一项答案为否，则不应承认投诉举报人的原告资格。并且，司法解释制定者进一步认为：如果案件涉及的对象或范围具有广泛性，在众多的受害人当中，起诉人“如同汪洋中的一滴水”，且其损害显著轻微，亦不宜承认其原告资格。
就行政复议端而言，一般情况下，基于“司法最终原则”和复议双被告制度的司法监督现实，也由于行政诉讼与行政复议相比更具有程序透明和适法严谨的机制性优势，行政复议申请人资格一直或主动或被动地向行政诉讼原告资格看齐。但就上述新的司法政策解读而言，行政复议从监督执法机关严格规范公正文明执法和构建化解行政争议的主渠道目标出发，在该问题上罕见的持谨慎态度。在行政复议实践中，仍然对投诉举报人的申请人资格问题采用传统的“公益投诉举报人”或“私益投诉举报人”的两分法判断，只是为应对滋扰性行政案件的大量发生、缝合理论与实务在部分领域的冲突，较为审慎的引入施加压力请求权这一考量要素。
具体来说，行政复议极少考虑案件和对象范围是否广泛、申请人受损害程度是否轻微，较少考虑申请人是否为了消费目的而购买（并非不考虑，过于明显非为消费目的的，也认定其不具有利害关系），一般情况下，只要同时符合以下三个条件即可承认投诉举报人的申请人资格：一是申请人实际购买了案涉产品或者实际受到了该产品的损害；二是接收投诉举报的行政机关负有为保护投诉举报人的合法权益而作出具体处理的职责；三是法律法规规章为投诉举报人设定了行政处理后的施加压力请求权。
本案中，金某未在某超市购买葡萄酒，其举报属于公益性举报，与某区市场监督管理局核查后的处理结果不具有利害关系。另外，金某虽然购买了啤酒且实施私益性举报，但某区市场监督管理局已经就其举报事项对被举报人进行立案，确认了违法行为并实施了行政处罚（不予处罚也是行政处罚的一种），此时的行政法律关系主要体现为行政处罚法律关系，发生于执法机关和被举报人之间。与之相比，投诉举报（履责）法律关系已因执法机关履责完毕而位居次席，不论申请人的真实目的为何，其通过举报实现对被举报人施加压力的直接目的已经实现。于此种情景下，在没有法律法规规章明确规定投诉举报人具有就处罚结果向执法机关施加压力的请求权时，金某无法主张其作为受害人与某区市场监督管理局对被举报人作出的不予处罚决定具有利害关系。综上，金某与某区市场监督管理局通过《举报事项答复》反映出来的履责行为没有利害关系，不具有行政复议申请人资格。
