诉讼类型的选择决定办案的方向和重点,如涉及监督对象的确定、违法行为认定和证明、诉讼请求的选择等等,因此,在办案的初期,须精准选择案件适用的诉讼类型,充分发挥两种诉讼程序的价值优势,达到高质效办理案件的目的。
在提起诉讼的案件中,应当在现有法律框架下,正确区分综合监管部门和行业监管部门的职责,精准确定被监督对象,高效推动案件办理。在办理安全生产公益诉讼起诉案件时,在敢于监督的同时,还要善于监督,准确把握起诉条件,提高诉讼案件办理的“精准性”“规范性”。
2021年新修订的安全生产法第74条第2款规定,因安全生产违法行为造成重大事故隐患或者导致重大事故,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,人民检察院可以根据民事诉讼法、行政诉讼法的相关规定提起公益诉讼。自修订后的安全生产法2021年9月1日实施以来,安全生产检察公益诉讼呈现快速发展的趋势,2021年全国检察机关共立案办理安全生产领域公益诉讼案件1.4万件,2022年为2.17万件,2023年上半年为1.06万件,近两年来安全生产领域办案量占公益诉讼检察总办案量的10%左右。安全生产检察公益诉讼的快速发展,不仅为人民群众带来了安全感,也积累了大量丰富的实践样本,不断推动该领域检察公益诉讼工作向更高质量发展。最高人民检察院检察长应勇强调,公益诉讼检察重在突出“精准性”“规范性”,这为安全生产检察公益诉讼工作发展指明了方向,办案既保证有“数量的质量”,也要保证有“质量的数量”,才能真正体现公益诉讼监督的能力和水平。近期,最高人民检察院以“突出预防性司法防范化解安全生产隐患”为主题发布了一批典型案例,涉及多个监督行业、多种违法行为类型,检察机关在办理该批案件时,在公益损害问题的发现、法律责任证明、法律适用、制发检察建议等方面做到了精准办案,取得较好办案成效。适应“高质效办好每一个案件”要求,高质效办理安全生产检察公益诉讼案件应注意把握好“三个精准”。
精准选择诉讼类型
根据安全生产法第74条规定,在安全生产领域,人民检察院既可以提起行政公益诉讼,又可以提起民事公益诉讼,但法律并未对行政公益诉讼和民事公益诉讼的具体适用情形进行明确规定。从近两年来各地办案实践来看,安全生产领域行政公益诉讼和民事公益诉讼在办案数量上存在相当大差距,民事公益诉讼数量较少,部分基层院对两种诉讼类型如何适用没有形成较为清晰的认识和判断,对运用民事公益诉讼较为陌生,甚至存在不会办、不敢办的情况。而诉讼类型的选择决定办案的方向和重点,如涉及监督对象的确定、违法行为认定和证明、诉讼请求的选择等等,因此,在办案的初期,须精准选择案件适用的诉讼类型,充分发挥两种诉讼程序的价值优势,达到高质效办理案件的目的。
一般而言,基于行政监管具有专业、高效的特点,同时,从促进依法行政和法治政府建设的目的看,对同一违法行为既可以选择行政公益诉讼,又可以选择民事公益诉讼时,优先选择适用行政公益诉讼;另外,当民事主体终止时(如无主尾矿库的处理)或者确无能力承担相应法律责任时,维护国家利益和社会公共利益就更加责无旁贷地落在了行政机关的身上,此时行政公益诉讼无疑是最优选择。而当行政机关穷尽监管手段仍无法消除潜在的安全隐患,或者行政监管手段有限无法涵盖全部受损的公共利益,或者面临紧迫性的重大安全隐患,若提起行政公益诉讼可能会因行政监管周期长造成损失的进一步扩大时,则适宜选择民事公益诉讼发挥其对行政公益诉讼的补充、保障作用,从而更加高效地实现公益维护目的。
精准确定被监督对象
在公益诉讼检察中,被监督的对象有两类:行政公益诉讼中具有监管职责的行政机关和民事公益诉讼中损害国家利益或者社会公共利益的违法行为人。与其他领域中被监督的行政机关不同的是,在安全生产领域实行“综合监管+行业监管”的模式,应急管理部门作为综合监管部门(应急管理部门除了履行综合监管职责之外,还对工矿商贸行业负有行业监管职责,这里仅讨论其综合监管职责),交通运输、住房和城乡建设、水利、民航等部门对有关行业、领域的安全生产工作实施行业监管。但是法律并未明确规定综合监管部门具体的职责、实施的方式和手段,以及如何实施综合监督,并且综合监管部门和行业监管部门同为政府组成部门,相互之间是平行关系,互不隶属。所以,检察机关在办案时,尤其是在提起诉讼的案件中,应当在现有法律框架下,正确区分综合监管部门和行业监管部门的职责,精准确定被监督对象,高效推动案件办理。一般而言,综合监管部门通过指导协调、监督检查的方式推动各相关行业监管部门积极履职消除安全隐患,并不能直接对相关行业监管部门下达命令,更不能直接对行政相对人作出具体行政行为。因此,检察机关在确定被监督对象时,建议从“可诉性”的角度将依法具有监管手段、能够对行政相对人作出具体行政行为的行业监管部门作为被监督的对象,而不是不作区分一律将综合监管部门和行业监管部门列入被监督对象,否则一旦进入诉讼程序,仅要求法院判决综合监管部门履行组织协调职责的法律依据可能并不充分,更重要的是即便法院判决综合监管部门履行组织协调职责,若相关部门不配合,综合监管部门并无强制其执行的法律手段,更无直接针对行政相对人实施具体行政行为以消除安全隐患的监管措施。也即,在现有法律框架下,将综合监管部门列为被监督对象的“可诉性”不强,但是可以发挥综合监管部门在非诉程序中组织协调作用,通过整合协同相关部门的力量,尽快消除安全隐患。
精准把握起诉条件
目前,在安全生产领域,检察机关提起诉讼的案件较少,在梳理的117例案件中提起诉讼的仅有16起(包含行政公益诉讼和民事公益诉讼),仅占13.7%。在提起诉讼的案件中,存在对起诉条件把握不够精准的问题,根据安全生产法第74条规定,检察机关提起诉讼的前提条件之一是存在重大安全隐患或者重大安全事故,但在117例案件中,有的没有提到“重大安全隐患”,在提起诉讼的16起案件中有的案件对“重大安全隐患”没有进行论证。因此,检察机关在落实敢于以“诉”的确认体现司法价值引领指示精神办理安全生产公益诉讼起诉案件时,在敢于监督的同时,还要善于监督,准确把握起诉条件,提高诉讼案件办理的“精准性”“规范性”。
一是依法对“重大安全隐患”进行充分论证。检察机关在对“重大安全隐患”进行论证时,结合调查收集的证据,参考相关的法律法规和标准进行认定,如果没有相应的参考依据,可以委托行政机关或者第三方鉴定机构进行认定。值得说明的是,2023年5月,国务院安全生产委员会办公室印制了《重大事故隐患判定标准汇编》,发布了煤矿、金属非金属矿山、化工和危险化学品、烟花爆竹、工贸企业、重大火灾、房屋市政工程、自建房、公路水运工程、铁路交通、水上客运等22个行业领域的重大事故隐患判定标准。而在近期,住房和城乡建设部等5部门分别公布了涉及城镇燃气、交通运输、露天煤矿、铁路建设工程等5项行业安全重大事故隐患判定标准。对于以上重大事故隐患判定标准,检察机关在办理案件时可以直接参考使用。
二是依法对行政机关是否充分履职进行判断,防止行政机关“形式上积极履职而实质上消极履职”,以此规避监管责任,将诉讼被告地位转移至行政相对人。行政机关是维护国家利益和社会公共利益的第一责任人,检察公益诉讼发挥对公益保护的补充、兜底作用,当行政机关在现有法律框架下依法穷尽监管手段仍无法实现维护公益目的时,检察机关方可适用民事公益诉讼以解决公益受损问题。对于行政机关是否充分履职,根据《人民检察院公益诉讼办案规则》第72条和第74条的规定,检察机关应当根据法律法规规章,参考行政机关的“三定”方案、权力清单和责任清单,结合“行为要件”和“结果要件”两个方面进行综合判断。“行为要件”即行政机关是否在现有法律框架下依法穷尽了必要的行政监管手段,“结果要件”即国家利益和社会公共利益是否得到有效保护。如果行政机关积极履职,采取了法律所赋予的一切监管措施仍然无法避免或者实现国家利益和社会公共利益的有效保护时,视为行政机关已经尽到了监管职责,此时检察机关可以选择民事公益诉讼将行政相对人作为诉讼案件的被告。对于行政机关的监管手段,可以按照安全生产法、《安全生产违法行为行政处罚办法》等相关法律法规综合判断,如针对存在重大安全隐患的生产经营单位,根据安全生产法、《安全生产违法行为行政处罚办法》的规定,负有监管职责的行政机关除实施行政罚款外,还可进一步采取责令停产停业整顿、停止施工甚至可以采取停止供电等措施强制生产经营单位履行停业整顿的决定,如若生产经营单位仍不履行行政处罚决定,负有监管职责的行政机关还可以向人民法院申请强制执行。只有当行政机关穷尽上述行政监管手段仍无法消除安全隐患时,检察机关方可选择民事公益诉讼将行政相对人作为被诉对象。实践中,针对存在重大安全隐患的生产经营单位,有的行政机关只是形式上一罚(罚款)了之,或者进行多次力度较轻的罚款,从形式上看,其已积极履职,让检察机关误认为其已经积极履职仍无法消除安全隐患,从而选择民事公益诉讼将行政相对人作为被诉对象,但实质上行政机关并未充分履职,甚至有逃避监管职责之嫌,对此检察机关仍应将行政机关作为立案监督(诉讼)对象,督促其依法积极履职,消除安全隐患,维护社会公共安全。
(作者单位:最高人民检察院第八检察厅)
[版面编辑：赵晓明刘钊颖]
