今年,最高检出台了《关于推进行刑双向衔接和行政违法行为监督构建检察监督与行政执法衔接制度的意见》(下称《意见》),指出了在“两法衔接”过程中仍存在着一些值得重视的问题,需要检察机关履行行政违法行为监督职能,推进行政执法和刑事司法双向衔接机制建立健全。
笔者通过梳理近两年湖北省宜昌市葛洲坝检察院办理的行政违法行为监督案件,发现行政机关在推进“两法衔接”过程中存在对于刑事案件的犯罪嫌疑人是否需要处以行政处罚、应当在何时处以行政处罚、刑事处罚与行政处罚如何衔接等问题认识不清的现象。本文拟围绕相关问题,就检察机关如何加强行政违法行为检察监督,进一步优化行政执法,强化行刑衔接,提几点针对性建议。
一、行刑衔接司法实践中存在的问题
一是刑事处罚与行政处罚的双重叠加。这是指一些案件已经进入刑事诉讼程序,但行政机关却在刑事诉讼活动终结前就同一违法事实重复立办行政案件并对同一相对人作出行政处罚。如葛洲坝检察院在办理一起涉嫌非法捕捞水产品罪刑事案件过程中发现,某县农业农村局在明知公安机关已经对两名犯罪嫌疑人立案侦查的情况下,时隔一个月仍对二人非法捕捞的违法行为进行行政立案,并处以高额罚款。行政机关如此处理不仅违反了《意见》,也对当事人的合法权益造成损害,甚至会导致“同案不同判”的结果,有损司法的严肃性、统一性、权威性。
二是刑事处罚与行政处罚的双重缺失。一些经检察机关审查后依法作出相对不起诉决定的刑事案件,需要对被不起诉人给予行政处罚的,检察机关应依法向相关行政机关提出检察意见。但一部分行政机关在收到检察意见后并未及时作出处理,存在怠于履职情形,造成行为人刑事处罚与行政处罚双重缺失。此种情形之下,虽然检察机关对行为人依法作出了相对不起诉决定,但不起诉并不意味着不处罚。行为人存在违法行为,且是比一般违法行为性质更为恶劣的犯罪行为,行政机关应当根据检察意见书依法作出行政处罚,避免出现行刑衔接的“真空地带”。
三是行刑衔接过程中的“最后一公里”问题。如葛洲坝检察院办理的一起交通肇事案中,涉案人被判处刑罚后,公安机关依照刑事判决依法吊销了涉案人的机动车驾驶证,但该处理结果未被及时移送至交通运输主管部门,导致该涉案人所具有的道路运输从业资格一直未被注销。此问题在各地均有发现,最终需要通过行政检察部门的监督及时纠正。由此暴露出的行刑衔接过程中的信息不对称、机制不健全等问题需要引起关注。
二、问题产生的原因
一是部分执法人员对相关法律知识掌握得不够全面。实践中,除公安机关外,多数行政机关执法人员往往对行政处罚法等与本行业相关的法律法规较为熟悉了解,而对刑法、刑事诉讼法接触不多、认识不足、学习不深,如对于违法行为是否达到刑事立案标准判断不准确、案件进入刑事诉讼阶段前后处理不规范等,导致在行刑衔接过程中出现不作为或乱作为的情形。
二是实践中行刑衔接机制未建立健全。虽然行政处罚法、《最高人民检察院关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》等法律和司法解释对于行刑正向衔接、反向衔接都作出了相关规定,但在案件移送、证据材料移交、案件处理信息反馈、定期通报制度建立等方面给司法实践留下了较大空间。而各地均或多或少存在司法机关与行政机关对建立健全行刑衔接机制认识不够统一、交流不够充分的情形,没有出台具体的正向衔接和反向衔接办法,导致部分行政机关重视程度不够,出现案件应移未移以罚代刑、对违法犯罪行为人不刑不罚、衔接处理不完全不彻底等情形。
三是部分行政单位政绩观存在偏差。一些行政单位存在错误的政绩观、法治观,出现“逐利执法”现象,在考核指标的压力下,产生过度执法、唯指标执法、选择性执法等行为。看似“小案”,却严重影响当事人合法权益,损害司法权威。
三、关于行刑衔接中加强行政违法行为监督的建议
一要加强部门联动,全面筛查线索。对于行刑正向衔接的案件,在刑事案件办理的同时,行政检察部门要加强与刑事检察部门的协作配合和同步审查,进行“三查”,即一查是否作出行政处罚决定、二查作出行政处罚决定的时间、三查行政处罚的法律适用情况,筛选出行政处罚不当,需要检察机关进行行政违法行为监督的线索;对于行刑反向衔接的案件,刑事检察部门要将需要作出行政处罚的案件信息移送行政检察部门,由行政检察部门对检察意见书进行审核和跟进。要牢固树立“全链条”监督意识,持续关注检察意见的落实情况,对于涉及其他行政主管部门作出后续处理的,要监督信息移送、情况通报,对于怠于履职或履职不到位的,应当作为监督线索进一步调查。
二要践行一体化履职,把握监督时机。行政违法行为检察监督是一种主动监督,这种主动性很大程度体现在对监督时机的把握上,如上文提到的葛洲坝检察院在办理一起涉嫌非法捕捞水产品罪刑事案件过程中,发现行政机关在刑事侦查阶段重复立案,并进行行政处罚的违法情形。但该监督线索在刑事案件办结后才移送至行政检察部门,属于事后监督,鉴于刑事案件办理中充分考量了行政机关对行为人处以高额罚款行政处罚的情形,监督的空间十分有限,监督效果也不够理想。办案人员经过复盘后认为,该案如果在事中监督则可以监督撤销行政处罚决定,更能彰显监督刚性,更能优化案件办理效果,更有利于保障当事人的合法权益。因而检察机关要精准把握监督时机,不仅要敢于监督,也要善于监督,让监督更有力。
三要强化外部沟通,建立长效机制。检察机关对于办理的个案,要全面审查案件背后的一类问题,深入推进溯源治理,切实做到“办理一个案件,解决一类问题”。目前行刑衔接中缺少操作性较强的具体指引,因此需要各地司法机关与行政执法机关加强协作配合,根据当地实际情况共同建立健全切实可行的行刑衔接机制。检察机关可主动与行政执法机关通过开展会商座谈等形式,就文书送达、证据材料移送、处理结果反馈等内容达成一致意见,拟定行刑衔接意见办法,使行政执法与刑事司法之间既无让违法行为人逍遥法外的“真空地带”,也无损害行为人合法权益的“违法叠加”,充分实现行政执法与刑事司法的功能互补。
(作者单位:湖北省宜昌市葛洲坝人民检察院)
