行政争议实质性化解是践行新时代“枫桥经验”、促进案涉矛盾纠纷化解的有力举措。由于行政诉讼往往具有涉及利益广泛、法律关系复杂、时间跨度长等特点,行政争议实质性化解工作在实践中还面临不少难题。本文立足检察办案实践,从一件行政诉讼监督案件谈起,力图阐明在检察监督中开展行政争议实质性化解工作的重要关注点,以供交流探讨。
甲与乙于2001年离婚,双方约定婚生子小乙由母亲甲抚养。2008年甲再婚,小乙随甲与继父丙共同生活。2009年12月,丙与某房地产公司签订商品房买卖合同,购买案涉房屋,并就该房屋办理了抵押登记申请贷款,办理了房屋他项权证。2013年9月,丙提前还款,某县住建局将该房屋他项权证注销。后经丙申请,房地产公司将原商品房买卖合同撤销,重新出具买受人为丙母的新商品房买卖合同,并变更房屋销售不动产统一发票的付款方为丙母。经丙、丙母申请,该县住建局向丙母颁发房屋所有权证。
2014年,甲起诉离婚,要求分割案涉房屋,在民事判决前,甲病故。2016年4月,小乙不服该县住建局给丙母颁发房屋所有权证的行政行为,向该县法院提起行政诉讼。2016年10月,该县法院驳回小乙的诉讼请求。小乙不服,提起上诉,某中级法院二审判决撤销一审判决,要求县住建局撤销行政行为,作出新的行政行为。小乙以二审判决遗漏诉讼请求为由向省高级法院申请再审,2017年11月,省高级法院裁定指令某中级法院再审。某中级法院以小乙不符合原告主体资格为由驳回起诉。小乙不服,向检察机关申请监督。检察机关认为,住建局的行政行为导致案涉房屋所有权发生变动,进而对小乙继承的遗产份额产生重大影响,小乙属于行政法上与行政行为有利害关系的行政相关人,因此小乙具有原告主体资格。检察机关依法提出抗诉,同时积极开展行政争议实质性化解工作,最终促使各方当事人达成和解协议并当庭履行完毕,再审法院裁定终结再审程序,实现了案结事了人和的办案效果。
笔者认为,本案的成功办理,有以下几点经验。
一是完整、准确厘清了案涉各法律关系和相应法律责任。本案涉及行政登记行为、继承、夫妻共同财产、赠与等多种行政、民事法律关系交织的复杂情况,开展行政争议实质性化解的前提是厘清相关法律关系和法律责任。只有如此,才能准确把握各当事人在行政诉讼中的地位、诉求和基本立场,进而厘清各相关当事人应当承担的法律责任,为下一步开展行政争议实质性化解打好基础。
二是促进形成行政争议实质性化解合力。行政争议涉及的利益关系往往复杂多样,仅仅依靠检察机关的力量不足以实现实质性化解。检察机关在耐心做好释法说理工作,讲清利害关系、法律关系和法定责任的同时,要尽最大努力争取相关行政相对人、行政相关人、行政主体的理解支持,广泛采取公开听证、专家咨询论证、协商会议等多种方式促成行政争议实质性化解。在本案办理过程中,检察机关践行智慧借助理念,组织开展检察听证、专家咨询论证,与相关行政机关、法院、当事人反复沟通协商,共同推动行政争议实质性化解。在一些特别疑难复杂的案件中,还要主动向党委、政府、人大汇报,争取理解和支持,必要时邀请案涉行政主体的上级主管部门、行政相对人和行政相关人所在单位、基层组织参与,合力化解行政争议。
三是坚持全过程开展行政争议实质性化解工作。本案在进入再审程序前,办案人员虽付出艰苦努力但未能促成和解,最终是在进入再审程序后促成各方当事人达成和解且履行完毕的,正是坚持全过程开展行政争议实质性化解工作,才最终取得良好效果。行政争议实质性化解工作应当贯穿行政诉讼监督全过程。具体而言,从审查是否符合受理条件、履行送达法律文书职责、调查核实、审查、作出决定乃至提出检察建议、抗诉、跟进监督、出庭等行政诉讼监督全过程,均要立足尽最大努力促成行政争议的实质性化解,避免将行政争议实质性化解工作限定在特定的监督阶段。
四是以案结事了政通人和作为行政争议实质性化解的价值导向和质效评估标准。本案一揽子化解案涉民事、行政争议,较好实现了案结事了政通人和的办案效果。行政争议具有时间跨度长、利益纠纷复杂等特点,按照传统的行政诉讼监督工作思路,依照法定程序进行行政法律关系实体评价作出相应行政检察监督决定,即便有关行政行为被撤销或改变,最终行政相对人、行政相关人及利害关系人的合法权益可能仍然无法充分实现,既浪费司法资源、行政资源,又无法消解社会矛盾,反而可能诱发新的社会矛盾,引起新的民事、行政纠纷。因此,行政争议实质性化解不能只停留于做程序性工作的层面,不能将其看作是行政诉讼监督的负担和繁琐流程,而要带着对各方当事人高度负责的态度,以案结事了政通人和为价值导向,采取广泛灵活的方式开展行政争议实质性化解工作。
五是准确把握行政争议实质性化解的具体操作方式。本案综合采用多种行政争议实质性化解手段才取得较好办案效果。行政检察官要耐心做好各方当事人的释法说理工作,化解各方当事人的积怨。在具体操作方式上,要以查清案件事实、厘清争议焦点、明确法律责任为前提,围绕案件寻求最终实体正义,以促成各方当事人和解为实现方式,具体采用组织当事人论辩交流、公开听证、非公开听证、检察官联席会议讨论、个别交换法律意见、检察官释法说理、专家咨询论证、邀请当事人的上级主管部门或所在单位、基层组织代表参与等多种方式,促成行政争议实质性化解。
六是严格坚持当事人自愿原则。申请或参与行政诉讼监督是当事人的诉讼权利而非诉讼义务,行政争议实质性化解作为行政诉讼监督的手段之一,务必严格坚持当事人自愿原则。行政争议实质性化解方式多种多样,有关当事人可能存在不接受部分行政争议实质性化解方式,但接受其他行政争议实质性化解方式的情况。对此,检察机关可以采取各方当事人都接受的方式化解行政争议。总之,检察机关能否进行行政争议实质性化解或采取何种方式化解行政争议,应当征得各方当事人的同意,尊重各方当事人意愿。但要注意的是,法定行政诉讼监督手段不受当事人意愿影响。
(作者单位:四川省巴中市人民检察院)
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