从全球范围来看,检察制度改革方兴未艾。近些年,法国、德国等国家都进行了不同程度的包括检察改革在内的司法改革,公正与效率、惩罚犯罪与保障人权是司法改革与发展的永恒主题——
域外检察改革目标设定呈现多元化趋势
随着社会经济运行日趋复杂及维护国家和公共利益的要求不断强化,检察机关作为国家实现社会控制的强有力的杠杆,在民事诉讼、行政诉讼以及社会事务的各个方面的作用普遍得到强化。现代检察机关不再拘泥于诉讼领域,积极参与制定地方犯罪预防等公共安全政策,积极与行政机构开展对外合作。在特定工作领域的扩展性交流合作,促使检察机关深度介入公共行政事务,更有力地回应公众对社会安全日益提高的要求。
从全球范围来看,检察制度改革方兴未艾。近些年,法国、德国、美国等国家都进行了不同程度的包括检察改革在内的司法改革,公正与效率、惩罚犯罪与保障人权是司法改革与发展的永恒主题,而检察改革具体目标的设定呈现出多元化的趋势,可以概括为以下三个方面的内容。
检察机关和检察官独立性不断增强
1.大陆法系国家的检察独立改革。法国检察机关的独立改革,是一项由外而内的系统改革。近年来,法国关于检察机关独立性的变革,主要体现在检察官与司法部长的关系上。2004年3月,刑事诉讼法第30条增添了一条关于司法部长职权范围的规定,即“司法部长有权针对检察院的工作动向给出一般的指令,司法部长还可以向驻上诉法院检察长传达所了解的违法犯罪的情况,并以书面的方式要求展开刑事诉讼;司法部长可以要求驻上诉法院检察长按照他认为适宜的方式向有管辖权法院提出诉讼请求”。但是,2013年7月25日公布的《司法部长和检察官在刑事政策和公诉方面的权限法》削弱了司法部长的权力,该法明确规定“司法部长不得向检察官发出任何涉及具体案件的具体性指令”。这样一来,司法部长只能向检察官发出关于刑事政策的一般性指示,不能发出干预诉讼的具体指示,因为后者是检察官专有的职权。
2.英美法系国家的检察独立改革。英美法系国家的检察独立,倾向于检察机关独立的改革。英国1986年成立皇家检控署,职权范围很大,有极大的独立性。根据英国《犯罪起诉法》规定,检察长的任命权由总检察长享有而不再是由内政大臣行使。英国检察机构建立起以中央总检察长为首长,实行全国一体化且分层管理的体系。为了确保独立性,英国检察系统实行财政独立,检察机关经费独立预算,从而摆脱地方当局的控制和影响,也不受警方干涉。
检察机关在刑事诉讼领域内职权不断扩大
近年来,两大法系国家不约而同地进行了以强化职权、丰富权能为走向的扩权改革,主要表现为侦查权和起诉裁量权的扩大。
1.侦查权扩大。按照法国刑事诉讼法规定,预审法官对重罪案件享有侦查权,但是乌特罗儿童性侵案爆发以后,预审法官制度被大加鞭挞,权力逐步限缩,相应的检察官侦查权力不断扩大。刑事诉讼法最新的修改内容赋予检察官在侦查阶段更大的权力,主要体现为:一是授权给检察官针对初步侦查中不回应接到讯问通知的人决定逮捕的权力;二是在初步侦查和正式侦查阶段,检察官有权向所有他认为有可能判处三年以上监禁刑的人发布通缉令,通缉令向全国的警察发布,可以自由逮捕并拘留被通缉的人;三是办理有组织犯罪案件时,检察官有权向自由与羁押法官申请批准电话监听,过去这项权力属于预审法官;四是可以向自由与羁押法官申请侦查人员夜间搜查,并且可以采取夜间搜查的案件范围不断扩大;五是当预审法官决定不将犯罪嫌疑人拘留时,检察官有权直接向自由与羁押法官申请拘留。检察官还有权决定将被预审法官释放的被临时羁押人再次羁押起来,直至法官对检察官的申请作出决定。
2017年,德国以“构建更加高效且合乎实践的刑事诉讼程序”为目的进行了较为全面的刑事诉讼改革,检察官的侦查权得到进一步扩张,主要体现在两个方面:一是增加新的侦查手段,构建源端电信监控、在线搜查两类秘密侦查措施。增加DNA集体筛查可以用于确定痕迹是否来源于相对人及其直系亲属和三代以内旁系亲属的措施。二是在抽血检验和传唤证人等措施中检察官与警察命令权限得到扩大。
2.检察官自由裁量权扩大。随着世界经济形势越发紧张,企业犯罪增加,一旦提起刑事追诉,以企业为核心的社会关系链条断裂,执照吊销、客户流失、员工失业,导致严重的社会、经济后果。为了给企业的生存和社会公共利益维护提供保障,20世纪60年代末,美国检察官开始将不起诉协议和暂缓起诉协议应用到企业犯罪的处理程序当中。尤其是在公司涉嫌商业贿赂、洗钱、违反出口管制法律、个人数据信息保护等犯罪案件中,美国联邦检察官通过与涉案企业达成暂缓起诉协议或者不起诉协议,代替原来的辩诉交易和提起公诉。这两种程序与辩诉交易不同,达成辩诉交易的企业,最终仍然需要法院作出有罪裁决;而达成暂缓起诉协议的企业,考验期结束后被宣告无罪,涉案企业可以免于审判和定罪。检察官的裁量权进一步扩大,检察官有权选择适用暂缓起诉协议或者不起诉协议,与企业协商协议的具体内容,如罚金数额、考察期限等等,基本上都是由检察官决定。法官无权对协议的适当性、内容的合理性进行监督。
大陆法系国家中,法国为有效遏制美国长臂管辖权于2016年通过《萨宾第二法案》,效法美国刑事企业合规暂缓起诉制度,创设“公共利益司法协议”,即检察官与法人之间达成诉讼交易的程序,法人完成协议义务后,检察官将对其不予起诉。2004年,法国出台法案创设庭前认罪答辩程序,允许被追诉人在某些轻罪案件中以认罪为前提与检察官进行量刑协商。而“公共利益司法协议”的引入,对法人进行更加彻底的控辩交易,这在更大程度上扩张检察官自由裁量权。检察官主导“公共利益司法协议”的达成过程,检察官与法人谈判达成协议后,提交法官批准,法官无权修改协议内容。法官的批准行为不会导致定罪,不具有判决的性质和效果。从2017年11月法国金融检察官与汇丰私人银行(瑞士)有限公司达成第一份“公共利益司法协议”以后,截至2022年11月,法国共达成了16份“公共利益司法协议”,15例为腐败和涉税案件,1例为环境犯罪案件。绝大多数针对的是大型跨国企业,协议相对方包括法国空客公司、法国兴业银行、GOOGLE(法国)和GOOGLE(爱尔兰)等。
检察机关在社会治理领域作用不断加强
随着社会经济运行日趋复杂及维护国家利益和公共利益的要求不断强化,检察机关作为国家实现社会控制的强有力的杠杆,在民事诉讼、行政诉讼以及社会事务各个方面的作用普遍得到强化。法国检察官已经成为公共社会服务与治理的重要参与者。法国检察官具有清晰的公共服务观念。有学者指出,“司法官的社会责任是基于作为社会凝聚力工具的司法制度而产生,通过制定或遵循一系列刑事政策回应公众对司法的要求。”现代检察机关不再拘泥于诉讼领域,积极参与制定地方犯罪预防等公共安全政策,积极与行政机构开展对外合作,与省长、专区区长以及宪兵队、省级安全部门、省卫生和社会事务厅、反诈骗行动小组、反体育暴力等机构负责人建立广泛而深入的联系。在某些地理环境特殊的地区,比如,高山地区、临海地区、边境地区,检察机关与特殊的行政机构如省级海事管理部门开展特别合作关系。很多地方的检察机关一方面建立起常设性工作机构,比如,成立“犯罪处理地方工作组”,工作使命就是在检察官协调组织下,警察、法院、市政服务机关、教育机构等进行通力合作,构建起以检察机关为中心的社会治理网络。或者成立打击非法劳工委员会,建立由共和国检察官指挥,相关行政机构(劳工部、税务部门、农业社会保险部门)合作的协作机构,共同打击非法招募外国劳工问题。另一方面,创立全新的工作机制,检察机关与行政部门围绕着公共安全目标,就某些专门性问题比如保护被虐待女性联合行动、打击滥用毒品与非法移民工作计划等举办工作会议。在特定工作领域的扩展性交流合作,促使检察机关深度介入公共行政事务,更有力地回应公众对社会安全日益提高的要求。
(作者为国家检察官学院教授)
[版面编辑：陈章]
