前不久召开的大检察官研讨班强调,要推动检察建议从“办理”向“办复”转变。强调检察建议从“办理”向“办复”转变,是新时代检察建议工作的新理念,也是创新和发展新时代检察建议工作的新要求,体现了新时代检察建议工作更加重视监督责任落实,更加重视回复效果,更加重视监督质效。根据人民检察院组织法第21条规定,检察建议是人民检察院依法行使各项法律监督职权的方式,检察建议工作既是检察工作的重要内容,更是检察机关依法行使各项检察职权的重要手段,体现了检察机关监督手段的全面性,即在提出抗诉、纠正意见等较硬性方式之外,还包括以较柔性的“建议”方式行使监督职权。
笔者认为,实现检察建议从“办理”向“办复”转变的途径有四:
加强自身能力建设,增强制发检察建议的规范性。检察建议制发应遵循“三性”,即必要性、合法性和说理性,取得被建议单位高质量回复的前提,是检察机关严格遵守检察建议的“三性”要求,确保制发的检察建议高质量。“三性”是检察建议的内在要求,同时也取决于检察建议制发过程的规范性。比如,调查核实是否到位、是否真正俯下身去进行扎实的调查研究等方面均需高度重视。在坚持“三性”要求上,应当做到“三不”。一是不要为考核而乱发滥发,不就同样的问题因时间、地点等细节差异而制发一系列的多个检察建议,使检察建议的意义和效力都大打折扣。二是不要发出“问题不准”“对策不清”的检察建议,让被建议单位无从采纳,无所适从。三是不要强人所难,让被建议单位作出超越其职权的事项,让被建议单位心有余而力不足。
加强回复期内跟踪,及时掌握每一份检察建议的采纳和落实情况。检察建议不能一发了之,不能静等被建议单位回复,尤其是对于涉及问题较多、整改具有紧急性或影响较大的,应当在回复期内进行跟进落实。实践中,各被建议单位对检察建议的重视程度不一,对建议整改措施的落实力度不一,对无法短时间内完成的问题整改,应加强回复期间联络协商。如果被建议单位反映回复期内整改有难度的,可以与被建议单位召开沟通协商会,一起商议解决办法。检察机关既是问题的发现者,同时也是问题的推动解决者。对于是否整改到位的评价,可邀请人民监督员对落实情况进行评议和监督,也可委托第三方机构开展测评,确保整改效果评估的有效性、客观性和全面性。
加强检察建议回复的评价制度和回访制度建设,确保建议要求落实到位。要区分“回复”与“采纳”,不能将有“回复”视为有“采纳”,从而视为完成一份检察建议“任务”。在收到书面回复之外,有必要通过主动回访提高检察建议的落实效果,建立定期走访、随机回访机制,变“文来文往”为“人来人往”。对于回复采纳整改的,回访中重点关注被建议单位有无将整改措施落到实处,或是否建立起预防犯罪的长效机制,或是否只是“纸面整改”而实际无整改。对于未回复或者未采纳的检察建议进行重点回访,查找原因。对于采纳的检察建议,也要进行内部总结与反思,该回复情况是否真正解决了建议提出的问题,回复质量也可进行优、中、差的评级,作为总结检察建议质量、推进社会治理的参考。
加强协作,形成督促被建议单位落实的合力。被建议单位不予回复、不采纳建议或不进行整改,经充分沟通仍无效后,可视情将检察建议抄送同级党委、人大、政府、纪检监察机关或者被建议单位的上级机关、行政主管部门以及行业自律组织等。《人民检察院检察建议工作规定》第20条规定了“涉及事项影响大、群众关注度高、违法情形具有典型性、所涉问题应当引起有关部门重视的检察建议书”可以抄送上述机关或组织的制度,回复落实情况也可以进行抄送。在当下法治政府建设过程中,部分地方已将检察建议落实情况纳入政府部门考核,检察机关在必要情况下,应运用该机制督促被建议单位积极落实。
检察建议的功能具有多样性,但只有通过被建议单位的认真回复和真正整改,才能实现从“办理”向“办复”的转变,最终实现检察建议的法律监督效果,体现检察机关的监督担当。
(作者单位:重庆市渝中区人民检察院)
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