人民监督员制度,是检察机关自觉接受人民群众监督、保障人民群众有序参与司法的重要制度设计,是检察机关主动接受社会监督的一项创新举措。2018年修订的人民检察院组织法第27条明确规定,“人民监督员依照规定对人民检察院的办案活动实行监督。”由此,人民监督员制度正式成为一项国家法律确立的制度,步入正规化、法治化的发展轨道。2019年,最高人民检察院印发《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》(下称《规定》),从规范人民检察院接受人民监督员监督的角度,对人民监督员监督检察办案活动作出具体规定。《规定》印发实施以来,人民监督员制度的影响力持续增强,监督成效更深更实。
从程序理性的层面予以检视,该项制度的程序设计仍存在可臻完善的地方,集中体现在两个方面:一方面,人民监督员监督的启动审查机制有待进一步健全;另一方面,人民监督员监督的刚性约束机制亦有待进一步健全。
推进人民监督员监督实质化建设,是贯彻落实“高质效办好每一个案件”这一新时代新征程检察履职办案的基本价值追求的应有之义。
第一,完善监督启动程序。监督启动程序在人民监督员监督程序中处于源头和发端位置。从《规定》来看,目前确立的是检察机关依职权启动监督程序,也即对于哪些案件邀请人民监督员监督,检察机关处于主动、积极的地位。赋予检察机关对于监督程序的启动权,是检察机关主动接受监督理念的制度化体现。然而,从程序启动的一般原理来看,依申请启动往往与依职权启动相伴而行,人民监督员监督程序同样如此,有利于充分调动人民监督员监督的主动性。因此,在条件成熟时确立依申请启动监督程序。申请主体宜明确为人民监督员,这样不仅可以激发人民监督员的参与热情,还能增强监督的针对性。当然,随着该项制度的逐步深化,申请主体可适当扩充至犯罪嫌疑人和其他案件相关人。
关于监督程序启动事由的设定,可依据监督启动方式的不同进行相应配置。对于依职权启动监督而言,除依法不公开审查的案件外,原则上均应纳入人民监督员监督的范围。考虑到办案的经济性和监督的必要性,可对人民监督员监督的启动事由进行阶梯式设计,在作出具有终局效力或事关当事人人身、财产权利的检察决定时,监督的必要性最强,宜作为应当启动监督程序的法定事由。伴随监督必要性的逐层下降,可确定相应的情形,作为可以启动监督程序的法定事由。对于依申请启动监督而言,可实行“全面受理+形式审查”的启动模式。为了保障人民监督员的监督实效,对于依法提出监督申请的,只要符合有明确的监督内容、具体的监督理由等形式要件,负责人民监督员工作的机构均应依法受理,并及时组织协调具体的监督工作。
第二,完善监督审查程序。监督审查程序在人民监督员监督程序中位于中心地位,其主要包括监督模式和审查方式两个方面。关于监督模式的选取问题,一度成为争议的焦点,主要分为事后监督模式和以事前监督为主的模式两种观点。考虑到保障检察权依法独立行使和维护司法权威的需要,人民监督员监督意见的提出可采取事后监督与事前监督(或事中监督)并行的监督模式。对于人民监督员参加不服检察机关处理决定的刑事申诉案件、拟决定不起诉案件等案件的公开审查,有重大影响的审查逮捕案件、行政诉讼监督案件等公开听证程序,以及案件质量评查活动时,监督意见的提出应采取事前监督(或事中监督)模式;对于人民监督员出席法庭审理案件、参加巡回检察、检察建议的研究提出、督促落实、司法规范化检查等活动时,应采取事后监督模式。
当前,人民监督员审查方式带有一定的单向度和书面化色彩,着眼于程序公正和诉讼规律的应然要求,在人民监督员审查程序中引入听审和对抗因素,是提升监督决议质效的重要制度性保障。基于此,笔者认为,可对人民监督员审查方式进行适度的诉讼化改造,要求人民监督员在听取检察机关和涉案当事人意见的基础上提出监督意见,从而确保监督结果更加全面、更为客观。考虑到当前的监督意见中既包含依赖朴素认知的事实认定部分,也含括凭借专业判断的证据认定和定性处理内容,引入专业力量辅助和评议结果公开设计以保障监督评议质量,具有较强的必要性和现实性依据。可在人民监督员审查过程中引入律师作为专业辅助,以提升审查判断能力、保障监督意见质量。
第三,完善监督救济程序。探索提升人民监督员监督意见的刚性制约,是完善人民监督员制度绕不开的重要议题。当前,应当首先明确监督意见的程序性约束力,即赋予人民监督员启动重新审查的程序性权利。具体而言,在检察机关未采纳人民监督员多数意见的情况下,可适当明确人民监督员的复议权。基于对诉讼经济和办案期限等因素的考虑,对于人民监督员提起复议的案件,原则上应由原办案检察官或办案组办理。复议结果仍未采纳多数意见的,应当明确人民监督员的复核权。可尝试规定,对于人民监督员多数意见未被采纳的,人民监督员对于复议结果仍有异议的案件,应当提交检察委员会研究决定。
(作者为安徽省安庆市人民检察院第七检察部副主任、全国检察机关调研骨干人才)
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