《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》(下称《意见》)的出台,为检察机关开展行政违法行为监督提供了政策依据,丰富了行政检察监督内涵,对促进行政机关依法行政、创新社会治理具有重大的现实意义。在不久前闭幕的大检察官研讨班上,应勇检察长对这项工作也作出重要指示,要求检察机关积极探索行政违法行为监督,推动依法行政、建设法治政府。
如何深入贯彻落实《意见》和大检察官研讨班精神、推动行政违法行为监督工作在积极探索中取得实效?笔者经过深入思考,并结合司法办案实践,从以下四个方面提出建议,以期为行政检察同仁带来启发。
一、积极稳妥拓展监督渠道。《意见》对行政违法行为检察监督的要求是“在履行法律监督职责中发现”,这既要求监督程序的启动必须与检察职能密切相关,防止监督范围被无序扩大,也为检察机关预留了拓宽线索来源渠道的空间。
随着信息技术的日新月异,大数据在日常工作和社会治理中发挥着越来越重要的作用。检察人员要强化大数据思维,让大数据等科技成果与行政检察工作深度融合,有力拓展监督渠道。一方面,部分行政违法行为的发生与各部门之间存在信息鸿沟有关,要运用大数据技术,破除部门间的信息壁垒;另一方面,要善于在相关数据平台进行线索筛查,重点关注处罚结果等信息的公示平台,对行政机关公开的处罚文书进行全面审查,排查在处罚决定作出、权利义务告知、法律条款引用等方面是否存在违法情形。
二、严格把握检察监督界限。行政违法行为监督是行政检察监督职能的重要组成部分,但其本质上属于程序性监督,因而在开展行政违法行为监督中应严格遵守检察权的基本原理,对行政权保持谦抑与尊重。
一是注重结果性审查。行政违法行为监督与传统的行政诉讼监督存在一定差异。一方面,其无法根据我国行政诉讼法第十一条的规定对整个行政过程进行法律监督;另一方面,检察环节也非行政机关作出行政行为的法定程序,行政违法行为监督应以事后监督为主,不宜对行政权的具体行使进行监督,避免过度干预正常的行政活动。
二是注重合法性审查。在开展行政违法行为监督中,检察机关仅对行政行为的合法性予以审查,不对其合理性作出判断。在具体行政行为中,行政机关在其行政自由裁量权范围内履职具有正当性,因而检察机关应重点围绕行政行为是否超出了其法定职权范围,程序是否正当合法,行政主体是否适格,是否存在主要事实不清、证据不足等问题开展监督。
三是注重必要性审查。主要把握行政行为的违法程度,根据行政违法行为是否对行政相对人的实体权益造成损害,如超期行政拘留、超出处罚幅度;是否存在法律适用错误,如新行政处罚法生效后,行政机关的行政处罚决定仍错误引用旧法条款;同类违法行为是否存在普遍性;行政违法行为是否存在诱发行政复议或行政诉讼风险等。此外,要注意做好调查取证的基础性工作,加强上下级检察机关一体化协作,切实把好违法事实关、证据关、法律适用关。
三、切实提高检察建议质量。从严格规范行政行为角度出发,所有的行政违法行为都可以通过变更或撤销予以纠正,但行政行为是行政机关代表国家为行政相对人形成权利义务关系而作出的意思表示。行政行为在作出生效后即具有确定力,行政机关和行政相对人均应受到约束,非因法定事由、未经法定程序不得随意被撤销或变更,这是提高行政管理效率、减少行政争议发生的应然需要,也是信赖利益保护原则的实际要求。
检察机关在开展行政违法行为监督中,要根据行政违法行为的不同情形,具体问题具体分析,有针对性地提出检察建议。如对于增加行政相对人法定义务或减损其合法权益的行政处罚决定,可建议行政机关予以变更或撤销,对其他违法程度较为轻微的行政行为,可提出备案纠正、内部改正、补正等建议,帮助行政机关完善监管或治理漏洞,提高行政机关对检察建议的采纳度和认可度。
四、积极参与社会治理。检察机关行政检察部门通过办案发现社会治理中存在的普遍性、倾向性问题,分析其偶然性因素之外的制度性根源,建议有关部门和单位完善社会治理相关制度,推动实现依法治理、系统治理,是行政检察参与社会治理的重要方式。
一是做好部门间的沟通与衔接。在案件办理过程中,强化协同监督理念,通过主动走访,阐述检察监督目标,与行政机关保持良性互动关系,努力赢得理解与支持。通过会同行政机关举行圆桌会议、磋商座谈会等形式,深入剖析问题根源、找准病灶,共同研究解决行政执法中存在的突出问题,推动行政机关开展自我纠错。
二是坚持监督与治理并重。对于在履职中发现的行政机关监管治理短板,主动与行政机关出台工作机制。如湖州市南浔区检察院在“大综合一体化”行政执法改革中形成协作履职意见,推动检察机关、行政机关在司法监督、信息共享、线索移送、提前介入争议化解等方面达成共识,促进行政执法事前事中闭环管理,取得了以案促改、以案促治的良好效果,有利于从源头防范类似行政违法行为的重复发生。
(作者单位:浙江省湖州市南浔区人民检察院)
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