要点提读
◎需要指出的是,是否以认购碳汇的方式承担替代赔偿责任,应当听取当事人的意见、尊重当事人的意愿,并结合当事人的履行能力和不同责任方式的合理性等因素作出权衡选择。
◎实际上,碳汇功能属于但不等于生态服务功能,碳汇功能在整个生态服务功能中的占比并不高,碳汇代偿不局限于固碳功能价值弥补,还可以实现整体生态服务功能损失等量补偿。因此,碳汇代偿应当以生态服务功能损失为界限,且主要表现为期间生态服务功能损失,对于造成永久性服务功能损失的,也可以纳入碳汇代偿的范围。
随着环境保护中司法履职方式的不断创新,碳汇代偿机制应运而生。碳汇代偿是指在环境司法办案中,引导或责令破坏生态环境、自然资源的违法行为人认购碳交易市场的碳汇项目,以代替承担生态环境损害赔偿法律责任,弥补其行为造成的生态服务功能特别是碳汇功能损失。碳汇代偿名为替代赔偿,实际上也是生态环境替代性修复措施,能够解决司法实践中生态环境修复面临的直接修复难、修复周期长、专业性强等问题,有利于便捷、精准、有效开展生态环境司法修复,也有利于推动生态产品价值的实现。但并非所有的环境资源案件都与固碳减排有关,也并非任何情况下都适合运用碳汇代偿,应当立足弥补受损生态环境功能的价值导向,明确碳汇代偿适用的领域、条件、范围、方式,规范开展碳汇代偿探索。
一、把握兜底性。只有生态环境直接修复在客观上不能或者不适宜运用时,才适用碳汇代偿。司法碳汇代偿生态环境修复责任的首要追求是将受损生态环境修复到损害发生之前的状态和功能条件。只有在直接修复客观不能或者成本明显较大的情况下,才开展替代性修复。
实践中,替代性修复包括同地区异地点、同功能异种类、同质量异数量等情形,其中异地补植复绿、增殖放流等替代性修复方式的运用较为普遍。这些替代性修复方式的适用存在较大局限,比如原地修复可能客观上难以实施,异地修复可能难以协调地块和评估效果,责令赔偿损失又面临赔偿金的管理使用难题,运用碳汇代偿恰恰可以起到弥合作用。但与原地修复、异地修复不同,认购碳汇并非直接开展生态环境修复,其修复的契合性存在天然的不足,无法真正将生态环境恢复至受损前的状态。因此应当明确原地修复优先,针对原地无法修复或者无法完全修复的,考虑实施异地修复,异地修复也难以实施的才考虑碳汇代偿。还应当明确原地修复、同质修复优先,根据生态环境受损实际情况,优先考虑认购本地区同类型或最接近类型的碳汇项目,以更好实现替代性修复目的。对于碳市场碳汇项目供给不足或者项目所在地、类型不适宜情形,也可以根据需要考虑认购碳排放权配额项目。
需要指出的是,是否以认购碳汇的方式承担替代赔偿责任,应当听取当事人的意见、尊重当事人的意愿,并结合当事人的履行能力和不同责任方式的合理性等因素作出权衡选择。比如,对于当事人有能力且愿意自行开展生态修复的,不宜强制要求以其他方式承担责任。对于当事人没有经济能力支付认购碳汇资金的,劳动代偿等其他方式则更为合适。
二、把握关联性。碳汇代偿应当聚焦与固碳密切相关的林地林业资源保护领域。2022年6月,最高法发布的《关于审理森林资源民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》第20条规定,“当事人请求以认购经核证的林业碳汇方式替代履行森林生态环境损害赔偿责任的,人民法院可以综合考虑各方当事人意见、不同责任方式的合理性等因素,依法予以准许”。当前,司法实践中适用碳汇代偿主要集中于涉林领域案件,绝大多数与林地、林业资源保护有关,具体包括非法采矿破坏林业资源、滥伐盗伐林木破坏林业资源等案件。
把握碳汇代偿的适用领域,应当立足生态系统碳汇功能修复的基本要义,将其限定在林业、草原、湿地、耕地、大气保护等与生态环境固碳功能密切相关的领域。这些生态要素的释氧固碳功能较为明显,针对此类案件引导认购碳汇,可以实现生态环境要素和主要服务功能替代性修复的效果。其他领域,如野生动物、水生动物保护等领域,其生态服务功能与固碳减排的关联性不强,碳汇代偿达不到增殖放流等其他替代性修复的效果,加之现有立法仅明确允许以认购林业碳汇的方式替代赔偿,其他领域暂不宜纳入碳汇代偿的案件范围。
目前而言,各地区实施碳汇自愿减排交易主要针对林业碳汇,其他类型碳汇项目开发数量较少,相关项目的核证交易管理机制等尚不完善。因而,现阶段探索碳汇代偿应当聚焦林地林业资源保护领域,待时机和条件成熟再向其他领域拓展。
三、把握合理性。碳汇代偿不限于固碳功能损失,而宜以生态服务功能损失为限。根据2022年4月生态环境部等14个单位联合印发的《生态环境损害赔偿管理规定》,生态环境损害赔偿的范围包括修复生态环境所需费用、生态环境受到损害至修复完成期间服务功能损失、生态环境功能永久性损害等;当事人自行或者委托开展生态修复的,也应当赔偿生态环境期间服务功能等损失。通过考察实践中适用碳汇代偿的案件可以发现,检察机关提起公益诉讼主要以生态环境服务功能损失确定碳汇认购金额,未将生态修复费用纳入碳汇代偿范围,而是引导当事人自行开展(异地)补植复绿或者另行追偿生态修复费用,这正体现了直接修复优先的原则。有的案件将代偿范围扩大至生态环境全部损失,也有的案件将代偿范围限定于固碳功能损失,其科学性、合理性有待商榷。前者将原本应追偿的修复费用纳入碳汇代偿,实际上混淆了修复费用与损害赔偿金之间的区别,容易将碳汇代偿泛化成“口袋式”的责任承担方式。后者割裂了碳汇功能与生态服务功能的联系。实际上,碳汇功能属于但不等于生态服务功能,碳汇功能在整个生态服务功能中的占比并不高,碳汇代偿不局限于固碳功能价值弥补,还可以实现整体生态服务功能损失等量补偿。因此,碳汇代偿应当以生态服务功能损失为界限,且主要表现为期间生态服务功能损失,对于造成永久性服务功能损失的,也可以纳入碳汇代偿的范围。
四、把握公益性。在碳自愿减排交易体系中,企业、个人一旦认购碳汇项目即具有对经核证自愿减排量的所有权,具备私法上的财产权益属性。但在司法案件中,当事人认购碳汇,其本质是承担法律责任,实为将原本应当缴纳生态环境损害赔偿金的责任转为以认购碳汇的方式履行,当事人自然不享有碳汇权益。实践中,大多数案件采取碳汇核销模式,即当事人认购碳汇后由碳汇登记部门根据认购主体自愿原则将其认购的碳汇额度注销。如上海市青浦区检察院在办理某公司滥伐林木民事公益诉讼案中,确定对1.12万元固碳功能损失的差额部分以认购碳汇方式承担责任,通过上海环境能源交易所交易并核销。有的地区因为碳交易市场不完善,司法机关探索与林业部门或碳汇项目创汇单位合作,引导当事人认购林业碳票,或者将碳汇资金缴纳至创汇单位,由创汇单位集中开展植树造林等创汇活动。
(作者单位:重庆市人民检察院)
[版面编辑：杨璐嘉]
