《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》(下称中央《意见》)强调,检察机关在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的,可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正。这一规定赋予了检察机关开展行政违法行为法律监督的职责,意义深远、重大。
在中央《意见》出台前,行政检察监督主要是行政诉讼监督,对于在行政诉讼监督中发现的行政违法行为进行“穿透式”监督,具有间接性、被动性和局限性。赋予检察机关行政违法行为法律监督职能,完善了司法权对行政权的监督体系。首先,行政检察从依托行政诉讼监督开展行政行为监督拓展为在履职中直接监督行政行为,监督的方式更具有主动性、针对性。其次,检察机关对行政行为的直接监督从行政公益诉讼领域扩大至所有行政领域,实现了领域“全覆盖”。当然,行政公益诉讼和行政违法行为法律监督存有区别,行政公益诉讼对于拓展领域的探索十分谨慎,目前的监督领域为法定的“4+N”格局,行政行为的对象为不特定的多数人,损害结果具有公益性。而行政违法行为监督的领域更为广泛,行政行为的对象相对确定,损害结果公益性不明显。在内部工作衔接上,对于“4+N”领域的案件由公益诉讼检察部门办理,但对于公益诉讼拓展领域的案件,则要充分评估办案效果和社会影响,如果通过行政违法行为法律监督办理更为妥当的,可以由行政检察部门开展监督。再次,检察机关开展行政违法行为法律监督及行政公益诉讼客观上也弥补了法院行政司法审查监督范围有限和监督方式主动性不足的局限。因此,检察机关开展行政违法行为法律监督对于制约和监督行政权运行、促进行政机关依法行政、提升社会治理能力和水平有着独特的功能和优势,是完善国家法治监督体系不可缺少的重要一环。
从行政检察自身发展看,行政违法行为监督是全面深化行政检察的重要抓手。传统行政检察业务中,行政裁判结果监督存在案源少、监督率不高等问题,监督规模效应不大;审判和执行活动监督,经过近几年的深度挖掘,存量案源大幅减少,且监督的问题多为程序性、浅表性问题;行政争议实质性化解工作更多体现检察机关的调处斡旋,监督属性相对较弱。相比较而言,行政违法行为法律监督是行政检察尤其是基层检察院开展行政检察新的增长点,该项业务可能成为基层检察院办案数量较多、对社会影响较大的一项工作。此外,在行政违法行为法律监督中,检察机关对行政行为直接开展监督,更有利于全面深化行政检察,发现社会治理、行政管理的漏洞和不足,从而更有效地通过检察履职促进依法行政、推进法治政府建设。
综上所述,行政违法行为法律监督相较于以诉讼监督为依托的传统行政检察监督,对促进依法行政、维护当事人合法权益影响更为直接,更能凸显检察机关法律监督机关的定位。
近年来,最高人民检察院深入贯彻落实中央《意见》规定,要求全国检察机关行政检察部门积极稳妥开展行政违法行为监督,坚持监督与支持并重,完善行政检察与行政执法、行政复议、行政诉讼衔接机制,形成监督合力。笔者认为,开展行政违法行为法律监督,对于提升行政检察整体监督质效乃至提升检察机关的地位作用都有着重大意义。笔者同时认为,检察机关在开展行政违法行为监督具体工作中,还应牢牢把握以下原则和要求:
(一)紧紧围绕中心服务大局。要准确把握国家经济社会发展大势,审慎办好行政违法行为监督案件。办案过程中,检察人员要依法行使调查核实权,加强与行政机关的沟通,充分听取其意见建议,了解案件的背景情况。在全面深入了解案情的基础上,充分考量办案效果,切忌就案办案、机械办案,避免为纠正纸面“违法”行为,不顾多方面原因,盲目开展监督,导致矛盾激化、社会不稳定等情况出现。
(二)充分践行司法为民。要聚焦征地拆迁、劳动保障等重点民生领域,着力关注人民群众反映强烈、社会关注度高的行政违法行为,通过监督纠正错误的行政行为,维护人民群众合法权益,让人民群众有实实在在的获得感和幸福感,不断提升人民群众对检察工作的认可度和满意度。
(三)严格把握权力边界。要坚持有限监督原则,准确把握检察权和行政权之间的界限,做到“到位而不越位”。检察机关开展行政违法行为法律监督针对的是行政机关的“不作为”或“乱作为”等行政违法行为,目的在于推动行政机关依法行使职权,而不是介入行政权的运行过程,更不能越俎代庖,直接代替行政机关行使职权,要真正做到有所为、有所不为,确保行政违法行为法律监督工作行稳致远。
(四)精准把握监督定位。要厘清行政违法行为法律监督在法治监督体系中的定位,始终坚持党委领导,主动接受人大监督,定期向同级党委、党委政法委及人大常委会报告行政违法行为法律监督开展情况,加强与政府部门的沟通联系,争取配合与支持。要坚持监督与支持并重,不能为了监督而监督,要让监督对象感受到检察机关既开展监督,又支持其依法履职,并且检察监督能够帮助其解决实质问题。
(五)依法规范开展监督。要严格把握“在履行法律监督职责中发现”这一前提,不能脱离检察履职活动,直接监督行政违法行为。要坚持依法审查原则,在收集证据查明事实基础上,准确适用法律,强化法律文书说理,确保行政违法行为的认定具有事实和法律依据,经得起法律和历史的检验。要规范办案流程,全面实行案件化办理,严格执行上级检察院审批制;对于符合公开听证条件的案件,要依法开展听证,提升检察机关公信力。
(作者单位:浙江省人民检察院)
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