《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第287条规定:“对公益诉讼案件,当事人可以和解。”据此,有的地方立法规定,检察机关可在民事公益诉讼诉前程序与侵权行为人开展磋商并达成协议。就检察机关如何开展磋商,笔者认为,应当遵循职权法定原则,根据地方立法的授权并遵守最高检公益诉讼检察相关规定,依法规范开展民事公益诉讼诉前磋商工作。
一要遵循“实现诉前公益保护”的基本原则。在检察公益诉讼中贯彻“以诉前实现维护公益目的为最佳司法状态”理念是行之有效的公益司法保护模式,体现了社会公共利益优先保护的诉讼目的。检察机关不仅在行政公益诉讼中可以与负有维护公益职责的行政机关开展诉前磋商,也可以在民事公益诉讼中针对特定的民事主体,如具有公共管理义务的企业制发诉前检察建议或开展诉前磋商,与相关主体达成协议,尽早实现维护公共利益的目的,追求更佳的司法状态。
二要秉持“诉源治理”和“合作治理”的理念。诉源治理,就是从源头上化解矛盾纠纷,减少诉讼案件,实现“情理法”统一,更多地促进社会和谐。我国民事诉讼制度中,和解一直是体现中华文明和智慧的传统司法方式,民事公益诉讼亦可以在充分维护社会公共利益的前提下减少诉讼对抗,实现对社会公共利益的合作治理。检察机关开展民事公益诉讼诉前磋商,既要根据对象特点采取适当的监督方式,又要实现“抓前端、治未病”的监督效果,同时还要通过合作治理充分体现公益诉讼诉源治理的功效。如在生态环境领域,随着域外行政合作治理模式的兴起,以及企业合规制度在我国不断探索开展,在环境公益司法过程中更需要设计合理的商谈程序达成各方共识,使当事人基于自愿而非强制性接受裁决,更好促成环境合作治理。
三要进一步明确诉前磋商的适用条件。现有的地方立法实践主要是从主观和客观两个方面规定了民事公益诉讼诉前磋商的适用条件。例如《上海市人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》规定:“侵权行为人自行纠正违法行为,采取补救措施,或者承诺整改的,检察机关可以就民事责任的承担与侵权行为人进行磋商。”从主观上将当事人的“主动性”作为可以开展诉前磋商和解的必要条件。又如,《江苏省人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》规定:“对侵害程度较轻、损害数额较小的民事公益诉讼案件,在确保程序公正和受到损害的公益得到修复的前提下,检察机关可以在起诉前与侵权人就损害赔偿、公益修复等民事责任承担达成协议。”这是从客观上针对案件中公益受侵害程度和损失数额等要素来规范诉前程序的适用。笔者认为,检察机关在具体实践中可以考虑采用“主客观相结合”的方式,参照上述地方立法规定,对于具有主观整改意愿,且造成社会公益损害较小的当事人可以启动诉前磋商程序。
四要进一步完善诉前磋商的监督方式。从内部监督来说,应当通过备案审查等机制由上级检察院对下级检察院签订的磋商协议进行监督,发现有不规范的情况应当通过督促起诉、提办案件等及时予以纠正。从外部监督来说,检察机关有必要在磋商程序中引入社会监督和司法审查。其中,社会监督是指对于检察机关开展诉前磋商的过程和达成的协议必须通过公开的形式接受社会监督。目前来说,检察机关可以通过公开听证、协议公告等形式实现。司法审查是指通过将磋商达成的协议提交法院申请司法确认,由法院通过审查磋商协议的方式,进而审查检察机关认定的侵害公益事实和申请的赔偿标准是否足以实现维护社会公益,是否存在其他损害国家利益和社会公益的情形,以此赋予磋商协议强制执行力,有效实现诉讼程序的终局性,增强磋商协议的公信力。
五要进一步搭建公众参与诉前磋商的平台。公众参与原则是我国环境资源法的基本原则,是指公众(包括作为公众成员的任何个人、单位或组织)可以平等地参与有关立法、司法、执法、守法与法律监督事务的决策。这一原则在我国环境民事公益诉讼制度建立之初就得到了确立,法律规定符合条件的社会组织可以提起环境民事公益诉讼。但在其他的民事公益诉讼领域中,除司法解释规定了特定的社会组织可以提起消费民事公益诉讼外,其他领域公众参与的渠道仍相对较少。因此,随着检察公益诉讼法定领域的不断扩大,检察机关可以在诉前磋商程序中积极拓展公众参与渠道,包括在检察公开听证中扩大听证员范围、邀请人民监督员、人大代表、政协委员、专家学者、“益心为公”志愿者等共同参与,积极为社会组织和个人参与民事公益诉讼提供发表意见和参与决策的平台。
六要探索诉前磋商拓展维护公益的新方式。《人民检察院公益诉讼办案规则》第99条规定,民事公益诉讼案件可以依法在人民法院主持下进行调解,但调解协议不得减免任何诉讼请求载明的民事责任。实践中,检察机关已探索在法院主持下签订的调解协议中提出增加替代性或预防性诉讼请求的方式,以达到替代或预防实现环境公益维护的更优效果。例如,多地检察机关已试点的增殖放流、补植增种、购买碳汇等替代形式,以及在上海已开展探索的在调解协议中提出开展公益诉讼企业合规的要求,均取得了良好的效果。同样,检察机关可以通过诉前磋商协议,在实现公益修复、损害赔偿的基础上,进一步拓展此类新形式的应用和扩展,发挥诉前磋商的程序优势和维护公益形式的灵活性,有效防止损害公益风险再次发生,更好体现民事公益诉讼的预防功能。
(作者分别为上海市人民检察院第二分院副检察长、检察官)
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