允许在保护区内勘查和开采部分矿产，统筹保护与发展的关系，是各级政府必须共同面对的现实问题。
第一财经4日刊发的《一些战略性矿产区续证难，多方反映三部门142号文未有效落地》一文引发业内广泛关注。
2022年8月，自然资源部、生态环境部、国家林业和草原局联合印发《关于加强生态保护红线管理的通知（试行）》（自然资发〔2022〕142号），明确提出：在符合法律法规的前提下，允许包括“地质调查与矿产资源勘查开采”等对生态功能不造成破坏的有限人为活动。
但第一财经记者在调查中发现，三部门142号文未有效落地，为数不少的矿业企业遇到了探矿权延续难的问题。（相关链接：https：//www.yicai.com/news/101721057.html）
5日上午，中国黄金集团资源有限公司副总经理、总法律顾问刘凤新，北京市京师律师事务所矿产资源法律事务部主任曹旭升对报道中所反映的问题进行了分析并提出建议。
对矿产资源勘查开采规定再审视
“出台142号文件，允许在生态红线内铀、油气、地热、矿泉水及另外8类矿产的勘查开采，这是国家在资源能源安全面临严峻挑战的特殊情况下，采取底线思维，主动突围之举，做法可圈可点。”刘凤新说。
他说，过去几年，生态红线内上述矿种的勘查和开采活动被一些地方政府叫停，矿证延续申请被办证窗口拒绝，矿业权面临退出或注销。对此，矿业权人和矿政管理机关都感到困惑。
《中华人民共和国自然保护区条例》（下称《条例》）发布于1994年，其中第26条规定：保护区内禁止开矿。曹旭升分析说，1994年开矿的定义还是传统意义上的开采传统矿石，当时我国利用化石能源和新能源的比率非常低，量也非常小，地热和矿泉水还没有被要求按照矿产资源进行管理。
曹旭升说，《条例》执行近30年了，探矿、采矿、选矿、冶炼的技术已经发生了质的提升，粗放式勘查开采已经被绿色勘查开采所取代，矿业政策、国内外政治经济和军事环境都发生了巨大变化，矿产资源安全已经上升为国家安全，矿产品与人民群众的生产、生活联系也日益紧密，可以说《条例》已严重滞后于现实生产和生活。
“《条例》明确规定保护区内不得开矿，但非核心区并没有明确限制矿产勘查。开矿之前要勘查，但勘查不是开矿。”曹旭升说，按照国民经济产业目录，地质勘查活动属于科学研究类，不属于生产经营活动，正常勘查矿产资源并不属于原“三区（核心区、缓冲区实验区）”中缓冲区和实验区所禁止的活动。“三区并两区（核心保护区、一般控制区）”之后，同样也不能禁止。
曹旭升介绍，《矿产资源法》和《条例》正在修改，并已公开征求意见。修改稿与142号文件精神吻合，且部分修改意见比142号文件对开矿的包容度更大。可以预见，新的《矿产资源法》和《条例》正式发布后，矿政管理机关的上述困惑将迎刃而解。
142号文是化解突出问题的特别政策
2017年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》，各地开始生态红线划定。但尺度不一、缺乏标准和规范的问题也逐步显现，多规合一、“一张图”管理模式面临诸多现实问题。
之后，国家出台多个文件，统筹划定并严格落实三条控制线（生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界），以解决过去三条控制线多头管理、交叉重叠、规则冲突等突出问题。
2020年3月，自然资源部、国家林业和草原局下发《关于做好自然保护区范围及功能分区优化调整前期有关工作的函》，旨在通过调整，着力解决自然保护区内存在的空间布局不合理、村镇和矿业权等现实矛盾冲突和历史遗留问题。
曹旭升介绍，由于保护区调整需要严格的程序、较高规格的审批，加之部分行政机关对于重要战略矿种短缺和被西方“卡脖子”的认识尚不清晰，“调整保护区、为矿业开发让路”的做法时常以反面典型被通报，致使各地非保护区内矿业权区域不划入生态保护红线内的工作做的比较到位，但将矿业权从各种保护地内调出的比较少。
按照生态保护红线划定的规定，自然保护区应划入生态保护红线，矿业权因为在保护区内，无法调出生态保护红线。“一方面要保护，一方面重要矿种资源安全还要保障，也就有了上述三部门的142号文件的特例规定，对被划入红线中、保护区内、对国家战略发展至关重要矿种的矿业权，采取差别化的措施应急处理。”刘凤新说。
落实142号文需要有前瞻性和创新性
曹旭升认为，推进新一轮找矿突破战略行动，实现增储上产，是保障我国矿产资源安全的重要举措。这就要求正确处理保护和发展的关系，实现矿与自然和谐共生，需要寻求新的思维、路径和方法，并非一禁了之或“一刀切”那样简单和容易。两权相害取其轻，是各项决策的基本原则，允许在保护区内勘查和开采部分矿产，统筹保护与发展的关系，是各级政府必须共同面对的现实问题。
“行政机关行使职权，既要体现行政合法、合理性原则，也要最大程度减少对行政相对人的损害，考量具体行政行为实施后的社会效果，要为国家算大账，避免国家长远利益受损失。”曹旭升对第一财经记者说。
他分析说，矿业权审批全程留痕，终身追责。对于142号文件规定的内容，目前，具体办事人员困惑在于：如果办理，就可能涉嫌违反《条例》；而不办理，行政机关可能面临被复议或者诉讼；如果把握不准或者政策调整，也可能被追责。
曹旭升认为，当前情况下，基层办事人员产生困惑的原因主要是对政策、制度的理解把握不够精准。这个时候，就要发挥专家咨询论证和民主决策的优势，让专家将行政机关困惑的问题论证清楚，通过集体决策，共担改革风险。
刘凤新也表示，可以借鉴一些省、市的创新经验，在知悉自然保护区内容和具体保护区范围调整的情况下，对有关矿业权实行“挂起、冷冻”的措施，做出“申请只记录、不延续、不注销，不要求马上退出”等决定，以等待政策调整。
责任编辑：石秀珍 SF183
