专项整治针对的是当前腐败的存量
为下阶段中国粮食体制的改革腾出空间
用案例和事实倒逼制度改革
未来则应着眼于建立新的体制机制
1月29日，中央纪委国家监委公开通报了十起粮食购销领域违纪违法典型案例，多为“一把手贪腐”“靠粮吃粮”。
首个典型案例是中国储备粮管理集团有限公司（下称“中储粮”）原副总经理徐宝义干预和插手粮食业务招标代理、受贿案。
其余被点名者涉及山西、内蒙古、黑龙江和福建等地的粮食和粮储行政部门，以及广西、安徽、陕西的国有粮食企业。
这是中央纪委国家监委第二次集中点名曝光粮食购销领域违纪违法典型问题。上一次通报是在2021年11月30日，曝光重点是各地行政主管部门和中储粮系统官员的贪腐行为，如贪污、受贿、挪用公款、串通投标、违规决策、滥用职权等行为。
两次通报的背后是中央纪委国家监委对粮食购销领域腐败问题的持续深化整治。2021年8月，中央纪委国家监委在全国范围内部署开展粮食购销领域腐败问题专项整治工作；今年1月举行的第二十届中央纪委二次全会再次强调，将粮食购销作为重点领域，持续深化整治。
粮食购销领域腐败问题系统施治、实现根治任重道远。图/新华
其后不久，中央纪委国家监委网站发布《关于深化粮食购销领域腐败问题专项整治工作的意见》（以下简称《意见》），对专项整治工作进行再动员、再部署，要求各级纪检监察机关确保机制不变、力度不减、标准不降，切实服务保障国家粮食安全，释放出持续深入整治粮食购销领域系统性腐败的强烈信号。
中国人民大学反腐败廉政策研究中心主任毛昭晖告诉《中国新闻周刊》，如今在粮食购销的各个领域，已经出现发生结构性、系统性腐败的风险，唯有系统性的改革方案方能治本，“如今的专项整治工作，将为下阶段中国粮食体制的改革腾出空间，用案例和事实倒逼制度改革”。正如此次通报所说，粮食购销领域腐败问题系统施治、实现根治任重道远。
靠粮吃粮
中储粮原副总经理徐宝义于2022年1月23日接受审查调查，落马前几天，第十九届中央纪委六次全会在北京召开，会议要求深化粮食购销等领域腐败专项整治。因此，徐宝义成为外界关注的、全会闭幕后落马的首个“粮老虎”。
公开资料显示，徐宝义于2014年从供销系统进入粮食系统，担任中储粮副总经理。通报称，徐宝义接受他人请托，违规向中储粮负责招标代理的工作人员打招呼，帮助某招标公司进入中储粮招标代理机构名录；利用职务便利，在粮食物流仓储经营、收储库点确定等方面，为他人谋取利益，收受贿赂1300余万元，涉嫌受贿犯罪。
根据中央纪委国家监委的通报，包括徐宝义在内的十个典型案例有一定的共性，均涉及政策性粮食收储、销售、轮换及监管等重点环节，反映出当前粮食购销领域腐败问题存量尚未见底、增量还在发生，特别是监管缺失缺位、内外勾结、执法不严等问题突出，“靠粮吃粮”易发多发。
粮食储备是国家战略，其购销领域究竟有哪些腐败空间？中粮科研系统一位教授告诉《中国新闻周刊》，在中央层级上，政策性粮食收储、销售、轮换等业务由中储粮负责，国家粮食和物资储备局作为行政部门，对其进行日常的业务指导和监管。
“可以理解成国家花钱买了保险。”该专家说，粮食储备的成本由财政支付，发改委制定储备指标，经由行政部门下发至粮食企业进行收储，向最末端的农民收储时，采用“托市收购”的方式，国家制定底价“托市价”，当市场价低于底价时，按照托市价收购，当市场价高于底价时，则按照市场价收购，充分保障农民的利益。
承担粮食储备指标越多，粮食企业就能赚取越多的补贴，这就为指标分配造成了寻租空间。在此次中央纪委的通报中，山西和内蒙古等地的原粮食局一把手，都有通过指标分配的机会收取贿赂的情节。
根据通报，山西省原粮食局党组书记、局长杨随亭利用职务便利，在涉粮项目合作、粮食储备指标分配等方面，为他人谋取利益，收受贿赂1400余万元。内蒙古自治区发改委原党组成员，粮食和物资储备局原党组书记、局长张天喜利用职务便利，在临储粮指标分配、工作调整等方面，为他人谋取利益，收受贿赂250余万元，涉嫌受贿犯罪。
除了指标分配，在储备粮轮换环节，也容易滋生腐败。上述专家指出，由于粮食具有生物活性，储备粮需要定期以陈换新，来保证食品安全。因此国家每年都会通过“托市收购”的方式向农民收购粮食，“托市粮”一般指当年收储的新粮，用来轮换在粮库中放久了的粮食，而被轮换出的粮食主要通过拍卖的方式流入市场。
“需要注意的是，轮换出的粮食未必就是不好的，很多粮食刚收储时并不是质量最高的时候，比如小麦，离开土地之后还会继续新陈代谢，在大约半年后营养成分达到最佳。”他说，轮换出的粮食的售价可能高于收储粮食的价格，产生利润。此外，国家也会向粮库支付粮食轮换中产生的成本。
这个过程中，一类腐败行为是非法套取差价。通报指出，安徽省粮食集团有限责任公司原党委书记、董事长周新开在收储政策性粮食过程中，伙同或安排他人，违规将先前收购的商品粮、陈粮共计1.15万余吨，转为价格更高的“托市粮”，非法套取差价。
陕西粮农集团有限责任公司原党委书记、董事长王东锋在“轮换”与销售牟利中模糊了界限，他违规安排轮换销售3.89万余吨省级储备稻谷，致使省级储备粮长期空库、亏库。
另一类腐败行为是直接造假，骗取补贴。通报披露，广东省韶关市粮食和物资储备保障中心原主任熊军违规安排虚假轮换粮食，致使储备粮存在质量安全隐患；利用职务便利，通过虚增购粮价格等方式，侵吞公款1300余万元；在粮食代储、轮换等方面，为他人谋取利益，收受贿赂27万余元。广西壮族自治区桂林市第一、第三粮库原主任曾贵良违规决定签订虚假购销合同，在未实际发生购销业务情况下，虚假轮换市级储备粮，套取财政补贴。
根据中央纪委国家监委的通报，包括徐宝义在内的十个典型案例，均涉及政策性粮食收储、销售、轮换及监管等重点环节。
储备粮存的粮库也存在寻租空间。上述专家指出，随着如今对储备粮重视度的提升，粮库的智能化升级和新建项目有所增加，过去民间投资建设粮库“加盟”粮食储备的情况正逐渐减少，绝大部分政策性储备粮正转移到国有粮库中。
曾贵良违规租用无资质的仓库，代储市级储备粮；利用职务便利，在承揽粮库工程等方面，为他人谋取利益，收受贿赂10万余元。王东锋在粮库智能化升级改造项目、粮食业务经营等方面，为他人谋取利益，收受贿赂675万余元。黑龙江省原粮食局党组书记、局长胡东胜在粮食收储业务、粮仓工程承揽、企业经营等方面，为他人谋取利益，收受贿赂2900余万元。
储备粮专项资金的使用也是腐败问题频发的领域，杨随亭违规同意所属粮库与民营企业采用赊销方式轮换储备粮，造成国有资产损失1489万余元；违反财经法律法规，安排使用储备粮补贴支付机关运行费用1152万余元。内蒙古自治区审计厅向张天喜反馈了自治区粮食局存在专项资金账外管理等问题，要求60日内完成整改，但张天喜直至两年半后退休仍未按要求采取有效措施完成整改。王东锋违规将下属企业的4.25亿元储备粮专项资金与经营性资金混用，造成粮食安全风险。
值得注意的是，此次通报还特意点出了行政部门不履行监管职责，也会面临刑罚。福建省福州市粮食和物资储备局原党组书记、局长卢林不正确履行监管职责，致使相关企业在动态储备粮采购和轮换业务中出现“以陈顶新”“转圈粮”、擅自动用等问题。
倒逼制度改革
中国人民大学反腐败廉政策研究中心主任毛昭晖告诉《中国新闻周刊》，从目前发布的粮食购销领域违纪违法的典型案例来看，涉及政策性粮食收储、销售、轮换及监管等所有重点环节，应该说与我国储备粮制度和粮食体制有一定的关系，“我认为这需要系统性的改革”。
毛昭晖指出，我国涉粮主体多元，并具备专营性，包括粮食局、粮食经营企业和储粮公司，每个主体包括国家级、省级到县级各个层级，这三大主体间的管理职能缺乏协调统一。
比如中储粮，毛昭晖认为其定位模糊，“一方面是非营利性机构，负责国家的粮食储备，国家给予财政补贴；另一方面是国资委下属企业，某种意义上国资委要对它进行绩效和利润考核。这就导致中储粮既要完成自身粮食储备，还要进行粮食加工运输和市场交易行为，且要追求扩张”。
他指出，当一家企业既具有政策性，又有营利性，在两种角色中不断游离，那么其在扩张过程中，就容易产生相关腐败，比如说，在粮食托市收购过程中，企业掌握着国家粮食托市资金的调配权，权力很大。
毛昭晖认为，专项整治针对的是当前腐败的存量，为下阶段中国粮食体制的改革腾出空间，用案例和事实倒逼制度改革，未来则应着眼于建立新的体制机制。
“我们的监管不是缺失，而是不匹配。”北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水告诉《中国新闻周刊》，目前的监管落后于腐败问题发生，首要问题是监管不精准，“粮食流通环节涉及面广，需要专业性的手段和知识，才能精准找到腐败问题发生的根源。目前对粮食流通无法做到实时监控，对财务数据也无法进行有效分析”。
他指出，出于保密需要，粮食系统无法进行完全的监督，另外粮食购销领域，其标准本身具备灵活度，这时常令监管者陷入两难，“有原则又有灵活度，很多事情你不能说一定对或一定不对，也就留下了操作空间”。
庄德水说，对目前的粮食运行体系来说，尽管每个环节都有非常详细的制度规范，但要做到实时监控仍然不可能。“现在只能提原则性的要求，并且开展对粮食购销领域贪腐的专项治理，用严惩的方式树立起我们制度的威信。”他提到，未来或许可以寄望于创新的监督方式，比如利用大数据平台，进行实时的监管和审计。
毛昭晖希望从监管主体入手，确立统一的粮食协调监督机制。他留意到，目前涉粮的管理主体有六个，包括发改、财政、国资、市场监管、粮食管理部门和粮食储备部门。“从监管模式来说，是分散化和碎片化的。”他建议根据粮食生产、储备和流通的情况，打通各个监管部门，建立系统化的监督机制。
他指出，随着整治的力度增大，粮食系统潜在的贪腐者可能暂时收敛，也可能选择向新型腐败和隐性腐败嬗变，“更重要的是，怎么针对粮食领域的体制机制问题，进行一个有决心的改革”。
发于2023.2.13总第1079期《中国新闻周刊》杂志
杂志标题：“粮仓硕鼠”如何靠粮吃粮
记者：苑苏文（yuansuwen@126.com）王迪雅
