党的二十大报告指出,坚持以人民为中心的发展思想。维护人民根本利益,增进民生福祉,不断实现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享,让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民。对于司法机关来说,贯彻以人民为中心的发展思想,就是要把司法为民贯穿司法全过程。“以人民为中心”不是抽象的、空洞的,而是具体的、实在的;不能停留在司法人员的口头上,而应体现在具体生动的办案实践中。随着风险社会的来临,行政行为介入经济、环境资源、社会公共事业、网络空间等领域的深度和广度前所未有。坚持以人民为中心的理念处理行政犯案件,就是要在认定行政犯时探寻相应罪名所保护的实质法益,考察能否修复法益、是否符合人民的根本利益,避免机械司法。
行政犯的性质与特点
行政犯是与刑事犯相对应的概念,是从侵害行政秩序及其程度的角度进行划分的。行政犯与法定犯有所不同,法定犯是与自然犯相对应的概念,从是否侵害人类自然形成的道德情感角度按照犯罪学进行的划分。在我国法律语境下,行政犯是以违反行政法的前置性规定为前提,且危害严重,需要动用刑罚处罚的犯罪类型。
行政犯具有以下特点:一是“二次违法性”。行政犯以违反行政法为前提,并且危害严重,采取行政处罚不足以惩治违法行为,需要动用刑法给予刑罚处罚。行政犯是先违反行政法,然后违反刑法,具有“二次违法性”,这也是行政犯从属性的表现。二是行政犯的保护法益具有抽象性。行政犯的保护法益大多体现为秩序、制度。这种秩序、制度利益属于超个人法益,不是至少不单是个体的利益,而是整体的经济秩序、经济活动的有序过程,或者是管理秩序、管理制度。这些秩序、制度利益通常是抽象的,容易导致行政犯司法认定的“形式化”和“机械化”。例如,内蒙古王力军无证收购玉米案,易得出其无证收购粮食扰乱粮食经营秩序、行为具有行政违法性进而构成非法经营罪的结论。三是法益保护的流变性。传统刑事犯的保护法益具有相对稳定性,但行政犯的保护法益具有流变性,因为行政法规基于行政管理的需要处于快速动态变化之中,由此也导致处理行政犯的刑事政策具有一定的变动性。
行政犯的认定方法
刑法规定的每一个罪名的背后都必然存在其要保护的法益。“以人民为中心”,就要求司法人员在解释和适用刑法罪名时探寻其背后具体的人的利益。笔者认为,可从两方面考察案件罪名背后具体的人的利益:
首先,考察是否存在实质的法益侵害。由于行政犯的保护法益具有抽象性,这就需要司法人员探寻是否存在实质的法益侵害。例如,关于虚开增值税专用发票罪,由于该罪名的保护法益表面上看是增值税专用发票管理秩序或管理制度,容易导致产生只要虚开就构成该罪的认识,但这样的认识不合理,因为虚开增值税专用发票罪所保护的实质法益是国家税收利益。基于消费课税和税收中性原理,增值税实质上是消费课税,以“转嫁—抵扣”为核心,使企业通过抵扣将税负最终转嫁给消费者,故虚开增值税专用发票罪的行为本质是滥用抵扣权进而导致国家税收损失。如此,诸如司法实践中存在的某些商业企业为了完成销售指标或销售排名,在没有真实商品交易的情形下,通过两方或者多方之间对开、环开金额相等或相近的增值税专用发票以虚增营业额的情形,因没有导致国家税收损失,不具有实质的法益侵害,不构成本罪。
其次,考察法益是否具有可修复性。保护人民的利益不仅需要惩罚罪犯,更需要修复法益、挽回被害人的损失。行政犯侵害的法益通常具有可修复性。对于这类犯罪,在办案过程中,一方面要积极为被害人追赃挽损,另一方面要通过从宽处罚激励犯罪人积极退赔,修复法益。例如,刑法第276条规定的拒不支付劳动报酬罪,构成此罪的前提是“经政府有关部门责令支付仍不支付”,换言之,如果经政府有关部门责令支付而支付的,则不构成犯罪。原因在于,这个罪名的立法目的是保护劳动者获得报酬的权益,既然经过政府有关部门责令支付已经实现了保护目的,法益得到修复,就可以不作为犯罪处理。同样,刑法修正案(十一)对刑法第176条非法吸收公众存款罪增加了第三款,即“在提起公诉前积极退赃退赔,减少损害结果发生的,可以从轻或者减轻处罚”。这是通过法律激励措施,为集资参与人挽回损失,修复被侵害的法益,体现了以人民为中心的理念。
(作者为全国检察业务专家、江苏省南京市人民检察院法律政策研究室主任)
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