党的二十大报告明确提出,“完善公益诉讼制度”,对公益诉讼制度发展提出新的更高要求。当前,公益诉讼检察在快速发展过程中,面临制度供给不足的难题,一定程度上影响了这项制度的优质高效发展,社会各界也积极呼吁检察公益诉讼专门立法。为解决公益诉讼检察制度供给不足,深入推进国家治理体系和治理能力现代化,笔者建议,为检察公益诉讼专门立法。
检察公益诉讼专门立法的必要性
体现公益诉讼检察的重要性。公益诉讼,是从国家战略高度作出的一项重要制度安排,无论是制度的提出,还是制度的实际运行,其承载的使命是以法治思维和法治方式推动国家治理体系和治理能力现代化。公益诉讼检察,既是党和国家对检察机关在新时代更好发挥作用的新要求和新期待,也是检察机关积极、主动发挥法律监督职能、服务大局、回应时代之需的责任担当。为完成如此重大的历史使命和责任担当,作为检察职责重要内容的公益诉讼检察,理应有一部全面、系统的专门法律来规定其行使职能的范围、对象、方式、程序等。
尊重公益诉讼的“特殊性”。随着公益诉讼检察实践的不断拓展与推进,公益诉讼检察自身具有的特殊性逐渐显现,与传统的诉讼活动和检察职能相比,其最突出特点是主动性和全流程性。检察机关在办理公益诉讼案件时,无论是收集线索、调查取证、提出诉前检察建议、提起诉讼、出席庭审、诉讼监督、督促执行等,还是从个案到类案的监督、促进诉源治理,可以说涵盖了检察职能的所有环节流程,是一项全流程的检察业务。这些特点,在已有的民事诉讼法和行政诉讼法中都没有体现。作为一项新制度,公益诉讼检察的实践探索经历了一个由浅入深的过程,相关制度建设也发生着由点到面、从主要借道传统诉讼到全面创新完善的路径变迁。
从公益诉讼检察快速发展的现实来看,借道传统诉讼已无法满足公益诉讼检察的客观需要。传统诉讼是以解决私权争议为核心并以“意思自治”为原则进行设计的,与以公益诉讼为手段来保护社会公共利益和国家利益的公益诉讼制度存在很大不同。公益诉讼与传统诉讼的最大区别是非专属性,不但起诉主体多元化,而且其受益主体也具有不特定性,作为“代表”的起诉主体并不是为了自身利益而起诉维权,因此整个诉讼过程不仅涉及程序问题,也涉及诸多实体问题,如确定诉讼请求,调查取证、法庭举证辩论,以及是否和解撤诉、惩罚性损害赔偿的计算、对裁判结果的接受或异议、对胜诉利益的占有和处理,还有对裁判执行的督促与认可等,都很难运用传统诉讼中的相关规范予以解决。因此,为尊重公益诉讼的特殊性,以充分发挥我国公益诉讼制度的独特效能,仅在民事诉讼法和行政诉讼法中增加若干授权条款显然是远远不够的。
实现国家治理职能。公益诉讼检察,从试点至今,一直受到党中央的高度重视与关注。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(下称《决定》)对坚持和完善中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化作出全面部署,涉及国家制度和国家治理的方方面面,在《决定》第四部分“坚持和完善中国特色社会主义法治体系,提高党依法治国、依法执政能力”的第四项“加强对法律实施的监督”中明确提出“拓展公益诉讼案件范围”,这表明公益诉讼首先是国家治理体系的重要组成部分,同时又是对法律实施加强监督的具体举措,是国家治理体系的重要保障,这无疑是对公益诉讼检察在国家治理体系中重要地位和制度价值的权威确认。为实现公益诉讼检察在国家诉源治理过程中的职能作用,延伸法律监督触角,以专门立法的形式完善相关制度无疑是首要条件。
检察公益诉讼专门立法的可行性
从公益诉讼检察实践的需要来看,公益诉讼专门立法无疑具有必要性,但法律不是越多越好,尤其是就某一制度专门立法,还要考虑其有无相应的基础、时机是否成熟等相关问题,也即立法的可行性问题。通过对相关问题的系统梳理和深入研究,笔者认为,宜先行制定检察公益诉讼法,作为实施人民检察院组织法、民事诉讼法、行政诉讼法的特别法。
有较为完备的规范性规定,体系初步形成。公益诉讼检察从全面铺开至今已逾5年,涉及公益诉讼检察的法律规定包括五大类:一是基本法律4部,即2021年修订的民事诉讼法、2017年修订的行政诉讼法、2018年修订的人民检察院组织法和2019年修订的检察官法。二是单行立法中授权检察机关提起公益诉讼,如2018年施行的英雄烈士保护法、2021年施行的未成年人保护法、安全生产法、个人信息保护法、军人地位和权益保障法以及2022年施行的修订后的反垄断法。三是相关司法解释。如2017年《最高人民法院关于审理环境公益诉讼案件的工作规范(试行)》、2020年12月修订的两高联合发布的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》和2021年7月1日施行的《人民检察院公益诉讼办案规则》。四是有关检察公益诉讼的地方立法。据统计,全国已有20多个省级人大出台关于加强检察公益诉讼工作的决定、决议。五是最高检有关检察公益诉讼的规定。如《关于积极稳妥拓展公益诉讼案件范围的指导意见》《人民检察院公益诉讼办案听证工作指引》《检察机关行政公益诉讼案件办案指南(试行)》,等等。这些法律法规、司法解释和地方性法规,加上最高检发布的有关公益诉讼指导性案例中的指导意见,都为专门立法提供了相应的模板和经验。
有丰富的理论探索为基础,知识储备充足。有关公益诉讼问题,学界早在二十世纪九十年代初就有人开始研究,随着公益诉讼检察在实践中的迅猛发展,相关的理论研究成果目不暇接。这些研究对立法方法论、立法特征、立法模式、立法路径、立法样本以及所涉及的关键问题等都作了深入探讨,这些研究成果无疑为推进检察公益诉讼单独立法提供了丰富的理论支撑。
有足够的办案量为基础,问题显现充分。虽然我国公益诉讼检察全面铺开至今才5年时间,但其办理的案件量从原来的零星点点已扩大到现在的年办案量几十万件。统计数据显示,2022年1月至6月,全国检察机关共立案办理公益诉讼案件10.7万件,提出诉前检察建议7.1万件,提起诉讼4801件,诉前整改率、法院裁判支持率均接近100%。共立案办理食品药品安全领域公益诉讼案件1.6万件,安全生产领域公益诉讼案件4329件。从这些统计数据来看,公益诉讼案件的增长速度快,在积极稳妥拓展新领域时,聚焦群众反映突出的生态环境与资源保护领域、危化品领域、建筑施工领域、交通运输领域、电梯等常见特种设备领域,并加大办案力度,公益诉讼效能日益显现。如此大的案件量显现的问题也越来越多,足以为立法提供丰富的办案经验和相关问题的分析基础。
随着新时代人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长,对公益保护的需求也越来越强烈。可是,受多重因素的影响,当前公益诉讼实践又面临诸多问题与困境,公益诉讼的复杂性和独特性异乎寻常,为充分发挥我国公益诉讼检察在实现国家治理体系和治理能力现代化中的独特治理效能,亟须全方位系统性的制度保障,而及时制定一部科学合理的检察公益诉讼法无疑是破解各种难题的一剂良方。
(作者为最高人民检察院检察理论研究所研究员)
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